I OSK 378/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Drawna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 682/19 w sprawie ze skargi J. M. na zarządzenie Burmistrza Drawna z dnia 3 czerwca 2019 r. nr 54/2019 w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Burmistrza Drawna na rzecz J. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 682/19 uwzględnił skargę J. M. na zarządzenie Burmistrza Drawna z dnia 3 czerwca 2019 r. nr 54/2019 w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. i stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zarządzeniem Nr 41/2019 z dnia 29 kwietnia 2019 r. Burmistrz Drawna ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. ul. [...]. Zarządzenie zawierało załącznik, w którym zostały zawarte informacje dotyczące m.in. wymagań wobec kandydatów, wymaganych dokumentów, informacje o sposobie i terminie składania ofert. W odpowiedzi na ogłoszenie J. M. w zakreślonym terminie złożyła ofertę i dołączyła kserokopie: zaświadczenia o zatrudnieniu, zaświadczenia lekarskiego, dyplomu, oświadczenia o zdolności do czynności prawnych, oświadczenia o niekaralności, oświadczenia o nietoczącym się postępowaniu karnym i dyscyplinarnym, oświadczenia o niekaralności z zakazem pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, oświadczenia o braku skazania prawomocnym wyrokiem, oświadczenia zawierającego dane kandydata, informacji o złożeniu oświadczenia lustracyjnego, karty oceny pracy, świadectwa ukończenia studiów podyplomowych, aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyli. W dniu 30 maja 2019 r. Komisja Konkursowa podjęła uchwałę o odmowie dopuszczenia Joanny Markiewicz do postępowania konkursowego. Jako przyczynę Komisja podała, że kandydatka nie złożyła wymaganego warunkami konkursu oświadczenia o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 18.10.2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2019 r., poz. 430). Po drugie komisja stwierdziła, iż kandydatka nie przedłożyła potwierdzonych za zgodność z oryginałem następujących dokumentów: 1) świadectwo ukończenia studiów podyplomowych (1 strona), 2) karta oceny pracy (1 strona), 3) akt nadania stopnia awansu zawodowego (1 strona). Zarządzeniem Nr 54/2019 z dnia 3 czerwca 2019 r. Burmistrz Drawna zatwierdził konkurs przeprowadzony w dniu 30 maja 2019 r. na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. Jako podstawę prawną organ wskazał § 8 ust.2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursowego na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2017r., poz.1587). Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła J. M. Sąd I instancji powołanym na wstępie uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że skarżąca wraz z ofertą będącą odpowiedzią na zarządzenie o ogłoszeniu konkursu złożyła szereg dokumentów, wśród których znalazły się te zakwestionowane przez Komisję Konkursową. Z treści przepisu § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587; dalej "rozporządzenie") wynika, że przesłanki odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego zostały wskazane enumeratywnie. Nie ma wśród tych przesłanek wadliwości polegającej na niewłaściwym poświadczeniu dokumentów. W rozpatrywanej sprawie Komisja podejmując uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydatki do postępowania konkursowego powołała się na § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia uznając, że oferta skarżącej nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu, gdy przyczyną niedopuszczenia skarżącej do postępowania konkursowego było w istocie stwierdzenie przez Komisję konkursową, że niektóre załączone do oferty dokumenty zawierają braki formalne. Skarżąca załączyła bowiem wszystkie wymagane dokumenty, tylko w ocenie organu były one niekompletnie lub nieprawidłowo poświadczone za zgodność. Sąd wskazał, że wątpliwości organu co do prawidłowości kompletu dokumentów przesłanych przez skarżącą należało rozwiązać przez zastosowanie przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym na żądanie organu prowadzącego publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę kandydat jest obowiązany przedstawić oryginały dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 4 lit. d-g, l i m. Celem przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia jest pozyskanie wiarygodnych dokumentów umożliwiających weryfikację wymogów, które muszą być spełnione przez kandydatów na stanowisko dyrektora publicznej szkoły. Przepis ten niewątpliwie umożliwia usunięcie ewentualnych wątpliwości co do zgodności odpisu dokumentu z oryginałem i powinien być stosowany odpowiednio w sytuacji, gdy złożone dokumenty nasuwają inne jeszcze wątpliwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Drawna, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.) – zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego: a) "§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. e, k i l) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010r., Nr 60 poz.373) poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przedłożenie przez kandydata w konkursie kopii dokumentu wielostronicowego, na której kandydat poświadczył za zgodność z oryginałem tylko jedną ze stron, stanowi wykonanie przez kandydata obowiązku przedłożenia "poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentu"; b) § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010r., Nr 60 poz.373) poprzez niewłaściwe zastosowanie. Sąd wskazał, że przepis ten stanowi podstawę prawną dla komisji konkursowej do wezwania kandydata do uzupełnienia braku formalnego ofert, tj. braku poświadczenia za zgodność z oryginałem wszystkich stron wielostronicowego dokumentu. Tymczasem § 1 ust. 3 w/w rozporządzenia powinien być stosowany wówczas, gdy kandydat złożył dokument określony przepisami § 1 ust. 2 rozporządzenia, tj. złożył kopie poświadczone za zgodność z oryginałem na każdej stronie wielostronicowych dokumentów, ale organ prowadzący szkołę ma wątpliwość co do rzetelności tego poświadczenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi J. M. na zarządzenie Burmistrza Drawna nr 54/2019 z dnia 3 czerwca 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. i o zasądzenie od skarżącej J. M. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że jak wynika z dokumentacji konkursowej dołączonej do akt sprawy (zarządzenie nr 41/2019 Burmistrza Drawna z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D., ul. [...] i załącznika do niego, zarządzenie nr 54/2019 Burmistrza Drawna z dnia 3 czerwca 2019 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D.), treści skargi J. M. z 14 czerwca 2019 r., treści odpowiedzi na skargę z dnia 12 lipca 2019 r. oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie z 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 682/19 podstawą prawną ogłoszenia, przeprowadzenia i zatwierdzenia konkursu oraz kontroli sądowej, a więc wydanego w sprawie wyroku było rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursowego na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2017 r., poz.1587). Tymczasem jak wnika z treści skargi kasacyjnej przedmiotem zarzutów (jak i ich uzasadnienia) jest naruszenie § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e, k i l oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r., Nr 60 poz. 373), a zatem innego aktu normatywnego niż wspomniany powyżej, a który był podstawą prawną ogłoszenia, przeprowadzenia, zatwierdzenia konkursu oraz kontroli sądowej i wydanego w sprawie wyroku. Tym samym sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie są adekwatne do stanu prawnego znajdującego zastosowanie w kontroli przez Sąd zaskarżonego aktu. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego zwłaszcza, że nie był on podstawą zaskarżonego działania organu oraz orzekania przez Sąd I instancji. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Wprawdzie wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej jednostki redakcyjne znajdują się w obu rozporządzeniach, lecz nie sposób się nawet domyślać, czy rzeczywiście chodziłoby autorowi o te same przepisy, gdyż niektóre z nich mają w obu rozporządzeniach odmienną treść. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są oczywiście bezpodstawne, gdyż odnoszą się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r., Nr 60 poz. 373), a nie do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursowego na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. 2017 r. poz.1587), który był podstawą przeprowadzenia konkursu, wydania przez Burmistrza Drawna zarządzenia z dnia 3 czerwca 2019 r. nr 54/2019 w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. oraz jego kontroli przez Sąd I instancji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.