IV SA/Po 975/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...]z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] UZASADNIENIE Dnia [...] kwietnia 2012 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek J. W. (dalej: "Wnioskodawczym" lub "Skarżąca") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, M. P. Do wniosku została załączona m.in. kserokopia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2009 r. ustalająca, że ojciec Wnioskodawczyni jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 31 października 2012 r. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") – działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 3, ust. 5 pkt 2a, art. 24 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie "u.ś.r.") – odmówił Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że współmałżonek M. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła Wnioskodawczyni oceniając, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Rodzeństwo, a także matka, są czynni zawodowo, a godziny ich pracy uniemożliwiają sprawowanie opieki nad chorym ojcem. Matka legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, na dowód czego Skarżąc załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2011 r. Podkreśliła, że oprócz niej nikt więcej nie jest na tyle dyspozycyjny, aby zajmować się ojcem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało na treść art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. Organ odwoławczy zaznaczył, że małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO podkreśliło, że organy administracji orzekające o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej. SKO zaznaczyło przy tym, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS ustalające w odniesieniu do M. P. całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji jest odpowiednikiem znacznego stopnia niepełnosprawności. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Wnioskodawczyni podkreślając, że decyzja jest dla niej krzywdząca, wobec czego wnosi o ponowne jej rozpatrzenie. Podniosła, że Jej mama jest osobą aktywną zawodowo i żywicielką rodziny. Renta ojca w większości pokrywa koszty leków, rehabilitacji oraz dojazdów na rehabilitację i lekarzy. Ojciec porusza się na wózku inwalidzkim, czynności samoobsługowe i codzienna egzystencja sprawiają ojcu coraz większe problemy. Opieka mamy nad tatą jest ograniczona ze względu na schorzenie kręgosłupa (zwyrodnienie i przepuklina) oraz na występującą pomiędzy rodzicami dysproporcję wagi (ojciec przy wzroście 176 cm waży 113 kg, mama przy wzroście 168 cm – 65 kg). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przechodząc do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że ustalenia faktyczne i argumentacja prawna zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji obu instancji ogniskują się zasadniczo wokół stwierdzenia, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – którego aktualne, literalne brzmienie wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" – wyklucza przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uznaniu Sądu z taką konstatacją nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy podkreślić, że przywołane wyżej brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiącego materialnoprawną podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, zostało ustalone ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212; dalej: "ustawa nowelizująca") i weszło w życie z dniem 14 października 2011 r. Przepis ten w brzmieniu sprzed nowelizacji (obowiązującym do 13.10.2011 r.) stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim". Z kolei w myśl ówczesnego brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciążył obowiązek alimentacyjny (w tym miejscu ustawą nowelizującą dodano z dniem 14.10.2011 r. zastrzeżenie: "z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności"), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa regulacja została opatrzona nadal aktualnym zastrzeżeniem, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., a w szczególności – zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji – jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (w tym miejscu ustawą nowelizującą dodano z dniem 14.10.2011 r. zastrzeżenie: "chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności"). W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym (tj. w stanie sprzed omawianej nowelizacji) w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się jako dominujące stanowisko, zgodnie z którym konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadząca do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. m.in. wyroki NSA: z 20.04.2010 r., I OSK 115/10; z 26.03.2010 r., I OSK 1699/09; z 17.12.2009 r., I OSK 722/09; z 07.12.2009 r., II OSK 723/09; a także wyroki WSA: z 16.02.2012 r., III SA/Gd 42/12; z 07.02.2012 r., IV SA/Wr 793/11; z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11; z 08.08.2011 r., II SA/Rz 40/11; z 08.09.2011 r., IV SA/Po 368/11; z 08.06.2011 r., IV SA/Po 317/11; z 04.08.2009 r.; I SA/Wa 7/09 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zgodnie z tym stanowiskiem okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym rodzicem pozostającym w związku małżeńskim, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Trafnie wskazywano na konieczność przypisywania w takim przypadku pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed jego wykładnią językową. Wnikliwa argumentacja na rzecz dopuszczalności i celowości stosowania takiej wykładni – służącej niewątpliwie ochronie wartości konstytucyjnych, do jakich art. 18 Konstytucji RP zalicza małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo, a także zgodnej z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. zwłaszcza wyrok TK z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6 poz. 107 oraz postanowienie TK z 01.06.2010 r., P 38/09, OTK-A 2010, nr 5, poz. 53) – została przedstawiona w licznych wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym m.in. w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 08 sierpnia 2011 r. (II SA/Rz 40/11, CBOSA). Zasadnicze tezy prawne tego wyroku Sąd w obecnym składzie w pełni podziela i uznaje za nadal aktualne, co zwalnia z konieczności powielania tej argumentacji w niniejszym uzasadnieniu. Jak to już wyżej wspomniano, referowane stanowisko ukształtowało się na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą, która weszła w życie z dniem 14 października 2010 r. Jednakże, w ocenie Sądu, również znowelizowanej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można odczytywać w oderwaniu od wymogu stosowania wykładni zapewniającej zgodność regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi, dostatecznie oświetlonymi w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – z analogicznych, jak dotychczas, względów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11, CBOSA). Motywując takie stanowisko należy mieć w szczególności na względzie, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 01 czerwca 2010 r. (S 1/10; OTK-A 2010, nr 5, poz. 54), wskazywał, iż "z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko." W ocenie Sądu można mieć wątpliwości, czy nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana ustawą nowelizującą rzeczywiście "zapewniła spójność systemu prawnego" i zagwarantowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "wszystkim osobom rezygnującym z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny", przy założeniu, że obowiązuje zasada wyrażona w art. 17 ust. 1a u.ś.r., iż prawo takie przysługuje również osobie zobowiązanej do opieki w dalszej kolejności, jeżeli osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie takiej opieki sprawować (tak też wyrok WSA w Poznaniu z 12.06.2012 r., II SA/Po 340/12, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2012 r. (II SA/Po 340/12, CBOSA), że przy pewnych założeniach, z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć dziecka osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej nie może sprawować współmałżonek tej osoby, mimo iż sam jest osobą niepełnosprawną w lżejszym stopniu (umiarkowanym bądź lekkim). We wspomnianym postanowieniu sygnalizacyjnym o sygn. S 1/10 Trybunał Konstytucyjny wskazywał, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie powinno stanowić negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób zobowiązanych do alimentacji, w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Trybunał Konstytucyjny nie określał stopnia niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Chodziło o to, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie można wykluczyć dzieci, jeśli współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować. W takim wypadku uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego winno zależeć od tego, czy małżonek osoby wymagającej opieki, ze względu na swój stan zdrowia oraz zakres czynności związanych z opieką, jest w stanie takim obowiązkom podołać. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że ponad pięćdziesięcioletnia osoba o lekkim stopniu niepełnosprawności i wadze 65 kg, może nie być fizycznie zdolna do wykonywania czynności związanych z pomocą w codziennej egzystencji (podnoszeniem, przenoszeniem i in.) ważącej 113 kg osoby chorej, wymagającej opieki. W ocenie Sądu ustawodawca rozstrzygając wspomnianą ustawą nowelizującą, że każdy współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności winien sprawować opiekę nad swym niepełnosprawnym, w stopniu znacznym, współmałżonkiem, w istocie naruszył zasadę równości statuowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem niewątpliwie są stany faktyczne, w których osoba legitymująca się lżejszym stopniem niepełnosprawności, z uwagi na stan zdrowia nie będzie zdolna do sprawowania opieki nad współmałżonkiem. W ocenie Sądu, jeżeli ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek nie jest w stanie im podołać, to pozbawienie w takiej sytuacji dziecka osoby wymagającej opieki, świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2012 r. (II SA/Po 340/12, CBOSA) i tam przywołany wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. P 23/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151). W treści skargi podniesiono, że żona M. P., E. P., jest także osobą niepełnosprawną (acz w stopniu lekkim), cierpiącą na schorzenia kręgosłupa (zwyrodnienie i przepuklina) oraz że między współmałżonkami występuje znaczna dysproporcja wagi (mąż 113 kg – zona 65 kg). O ile te informacje znalazłyby potwierdzenie, to rzeczywiście rodzi się wątpliwość, czy w takiej sytuacji E. P. może sprawować opiekę nad swym w znacznym stopniu niepełnosprawnym mężem. W tym miejscu należy jednak zastrzec, że, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, pojęcie niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu (por. wyrok NSA z 18.07.2012 r., I OSK 198/12, CBOSA). Mając wszystko to na uwadze organ winien w szczególności ustalić, na jakiego rodzaju schorzenia cierpi E. P. oraz czy w związku z tymi schorzeniami może ona sprawować pełną i efektywną opiekę nad swoim mężem. Jeżeli okaże się to niemożliwe, to prokonstytucyjna interpretacja przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad M. P. jego córce, J. W., pod warunkiem ustalenia, iż rzeczywiście sprawuje ona opiekę nad swym ojcem i spełnione zostały pozostałe ustawowe przesłanki przyznania tego świadczenia. W związku z powyższym należy stwierdzić, że poprzestając na zakwestionowanej tu, literalnej i niezgodnej z Konstytucją RP wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz odstępując od wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności faktycznych, organy administracji obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) oraz przepisów postępowania (zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 p.p.s.a.), ponieważ nie posiada ona – jako decyzja odmowna – przymiotu wykonalności.