I SA/Gd 181/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Asystent Sędziego Marta Kwietniewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 28 listopada 2019 r. nr XVII/423/19 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska oddala skargę. UZASADNIENIE 1. Rada Miasta G., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej jako "u.c.p.g."), w dniu [...] 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] (dalej jako "zaskarżona uchwała") w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G. (dalej jako "Regulamin"). 2. Na powyższą uchwałę A. J. (dalej jako "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.. W skardze Skarżący podniósł zarzuty dotyczące również dwóch innych uchwał Rady Miasta G. z dnia [...] 2019 r., tj. uchwały nr [...] oraz uchwały nr [...]. W związku z powyższym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] 2020 r. skargi zostały rozdzielone na trzy odrębne sprawy. Odnośnie uchwały nr [...] Skarżący podniósł, że nie ma miejsc odbioru tekstyliów i odpadów odzieży. Wskazał również, że w Regulaminie nie wprowadzono żadnych propozycji dla mieszkańców utylizujących bioodpady na miejscu. Ponadto Skarżący odnosił się także do postanowień dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Poza tym w treści skargi, opisującej zarzuty Skarżącego do każdej z ww. uchwał, Skarżący przedstawił również zastrzeżenia m.in. do przyjętej definicji powierzchni lokalu mieszkalnego, tj. w jego ocenie nieprawidłowego wskazania, że powierzchnię lokalu mieszkalnego ustala się na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm., dalej jako "u.p.o.l.") – znajdującego się w objaśnieniach do Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (załącznik nr 1 do uchwały nr [...]). Odniósł się także do uchwały nr [...], podnosząc zarzuty w zakresie m.in. metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości ustalonej stawki tych opłat. Zarzucił również niekonstytucyjność art. 6k ust. 2a pkt 3 oraz art. 6k ust. 2b u.c.p.g. 3. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta G. (dalej jako "Gmina Miasta") wniosła o oddalenie skargi. Gmina Miasta wskazała, że skarga na uchwałę nr [...] (podobnie jak skargi na pozostałe uchwały) nie zawiera żadnych argumentów uzasadniających interes prawny Skarżącego w jej zaskarżeniu. Organ przywołał treść art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. i podniósł, że Skarżący nie wyjaśnił, jaki jest jego interes prawny lub by jego uprawnienia zostały naruszone, nie wykazując tym samym legitymacji skargowej. Organ uznał za bezpodstawny zarzut, by nie przewidziano miejsc odbioru tekstyliów i odpadów odzieży – wynika to wyraźnie z treści Regulaminu. Organ zaprzecza również, by nie wprowadzono propozycji dla mieszkańców utylizujących bioodpady na miejscu, przewidziano bowiem dla takich mieszkańców ulgę w postaci częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w treści uchwały nr [...]. Odnośnie zarzutu niekonstytucyjności art. 6k ust. 2a pkt 3 oraz art. 6k ust. 2b u.c.p.g. organ wskazał między innymi, że w zakresie kompetencji sądu administracyjnego nie leży badanie zgodności przepisów ustawowych, stanowiących podstawę do wydania przez organ samorządu terytorialnego uchwały, także stanowiącej akt prawa miejscowego, z przepisami (normami) Konstytucji RP. Organ wskazał również, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach ze skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś stroną w tym postępowaniu jest gmina, nie rada gminy. 4. Wraz z pismem przewodnim z dnia [...] 2020 r. (data stempla pocztowego [...] 2020 r.) Skarżący przesłał "pismo procesowe i odpowiedź na stanowisko Gminy G. określone jako odpowiedź na skargę z [...] 2020", wnosząc o stwierdzenie nieważności trzech rażąco naruszających prawo uchwał. W uzasadnieniu ww. pisma Skarżący wskazał, że zarzut niewykazania przez niego interesu prawnego jest nietrafny. Podniósł także, że w okresie 2013-2018 decyzje były wydawane przez niewłaściwy organ i były nieważne z mocy prawa. Ponownie zwrócił uwagę na nieprawidłowe w jego ocenie przyjęcie definicji powierzchni lokalu mieszkalnego, a także ponownie wskazał, że nie zgadza się z dokonanym wyborem metody dla ustalenia opłat oraz z wysokością stawki. Dodatkowo w kontekście skarżonej uchwały Skarżący wskazał, że gmina zapewnia jedynie worki, nie pojemniki na odpady oraz że na przykładzie częstotliwości wywozu frakcji zielonej (bioodpady) ustalonej w Regulaminie widać "całkowitą niezgodność z prawem" – w związku z czym wskazuje na § 19 ust. 1 Regulaminu. Skarżący podtrzymał jednocześnie zarzut niestworzenia systemu odbioru tekstyliów w systemie gminnym. 5. Skarżący złożył dodatkowe pismo procesowe z dnia [...] 2020 r., w którym wskazał, że podtrzymuje w pełni zarzuty z poprzedniego pisma procesowego i dodaje nowe – odnosząc się przede wszystkim do skarżonej uchwały nr [...]. W ocenie Skarżącego § 6 ust. 1 i ust. 3 oraz § 12 ust. 2 Regulaminu nie są zgodne z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2028, dalej jako "Rozporządzenie Ministra Środowiska"). Jak wskazuje Skarżący, Gmina zgodnie z Rozporządzeniem miała prawo do podjęcia decyzji, że odbiór niektórych frakcji śmieci odbywać się będzie w workach. Zgodnie z twierdzeniami Skarżącego w pojemnikach zbiera się odpady resztkowe i bioodpady. Pozostałe frakcje zbiera się w workach, co Skarżący uważa za niezgodne z prawem, ponieważ przepis mówi o "niektórych" frakcjach, których odbiór odbywać się może w workach, nie o wszystkich. Workami zostały objęte frakcje jak papier, szkło, tworzywa sztuczne i metale kolorowe. Bez zmian pozostał natomiast system osiedlowych punktów selektywnej zbiórki odpadów, gdzie wbrew ustawie nie utworzono punktów zbiórki tekstyliów i leków. 6. Pismem z dnia [...] 2020 r. organ w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę przedstawił m.in. wyliczenie matematyczne wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy oraz wysokości zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi kompostujących bioodpady wraz z ich omówieniem. 7. Na rozprawie w dniu [...] 2020 r. Skarżący złożył do akt sprawy wydruki z poczty elektronicznej: odpowiedź na przekazane zapytanie dotyczące pojęcia "powierzchni lokalu mieszkalnego" oraz pytania dotyczące cen śmieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 8.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8.2. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest, zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za ,,istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać również trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość lub tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Należy także zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g. 8.3. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę kwestii braku legitymacji do wniesienia skargi po stronie Skarżącego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Zastosowanie w art. 101 u.s.g. konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym, analogicznej do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako "k.p.a."), stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego. Przenoszenie tych cech na grunt art. 101 u.s.g. powinno odbywać się na zasadzie "odpowiedniości" ze względu na odmienną sytuację, z jaką mamy do czynienia. O ile w art. 28 k.p.a. chodzi o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną określonego podmiotu decyzji wydanej w wyniku prowadzonego postępowania, o tyle tutaj istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały podjętej przez organ gminy. Można zatem wstępnie przyjąć, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (por. A. Matan, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, red. B. Dolnicki, Warszawa 2018). W niniejszej sprawie istnieje związek pomiędzy własną, prawnie chronioną sytuacją Skarżącego a zaskarżoną uchwałą. Skarżący jest mieszkańcem G., na co wskazuje jego adres zamieszkania zawarty w skardze oraz treść składanych przez niego pism procesowych, m.in. pisma z dnia [...] 2020 r., w którym Skarżący zaznacza, że jest członkiem gminy. Z akt sprawy o sygn. [...] dotyczącej wniosku o przyznanie prawa pomocy, w szczególności zawartej w aktach decyzji w sprawie podatku od nieruchomości na 2020 r., wynika, że nieruchomość zabudowana, której Skarżący jest właścicielem położona jest w G. przy ul. [...], a więc znajduje się na terenie obowiązywania zaskarżonej uchwały. Jako właściciel nieruchomości zabudowanej położonej w G., jak i mieszkaniec Miasta zobowiązany jest do przestrzegania "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G.". Skarżona uchwała tymczasem ustala jego wiążącą treść na terenie miasta G.. Należy zatem uznać, że Skarżący jako właściciel nieruchomości położonej w G. i mieszkaniec miasta jest adresatem uchwały ustanawiającej obowiązujący regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G., która to uchwała dotyczy w związku z tym sfery jego praw i obowiązków. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że Skarżący posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. 8.4. Przechodząc do meritum sporu należy zaznaczyć, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miasta nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G.. Natomiast należy zauważyć, że zarzuty zawarte w skardze dotyczące również wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wysokości stawki tej opłaty były przedmiotem oceny tut. Sądu w wyroku z [...] 2020 r. w sprawie o sygn. akt [...] w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty [...]. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wymienia, co dokładnie powinno znaleźć się w treści rzeczonego regulaminu. Zgodnie z jego brzmieniem, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ( z wyjątkiem elementów fakultatywnych wymienionych w ust. 2a ), jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem ,,w szczególności", ,,może określić", lecz użył pojęcia ,,regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 367/18 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Wyjątek wykraczający poza obowiązkowe elementy regulaminu wymienione w art. 4 ust. 2, stanowi ust. 2a ww. przepisu, który wymienia, co rada gminy może zawrzeć w regulaminie, tj.: 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów; 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne; 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące; 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny. Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 515/15, CBOSA). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów, gdyż wprost lub w kontekście może dojść do modyfikacji określonej normy prawnej. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 200 r., sygn. Akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10). Poddając we wskazanym zakresie analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale Sąd uznał, że zawarte są w niej wszystkie elementy, których uregulowanie jest wymagane w art. 4 ust. 2 ustawy, jednocześnie nie stwierdził naruszenia powołanych powyżej regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej". 8.4. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały poddał szczegółowej analizie kwestie sporne, co do których zarzuty zgłosił Skarżący dotyczące zapisów uchwały regulujących zbieranie frakcji odpadów w workach oraz wyznaczenia miejsc odbioru niektórych frakcji odpadów ( tekstyliów, odzieży i leków ) i w tym zakresie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarżący w złożonej skardze wskazując na zapisy § 19 Regulaminu podniósł, że z zapisów regulaminu nie wynika w żaden sposób wzrost kosztów o 100% stawki opłaty za gospodarowanie odpadami, bowiem częstotliwość wywozu śmieci zmieszanych oraz pozostałych frakcji nie powoduje wzrostu jakikolwiek nakładów przez miasto. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] 2020 r. Skarżący zarzucił niezgodność § 6 ust. 1 i ust. 3 oraz § 12 ust. 2 Regulaminu z § 2 i § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska. Jak już wyżej zostało wskazane kwestie związane z wyborem metody ustalenia opłaty i ustalenia stawki tej opłaty, były przedmiotem oceny Sądu w sprawie o sygn. akt [...] ze skargi na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2019 r. i ze względu na zasadę związania granicami sprawy wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić przedmiotu oceny Sądu w niniejszej sprawie. Natomiast w § 19 zaskarżonej uchwały w sprawie Regulaminu została określona częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych, do czego zobowiązana była Rada Miasta zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy. Powyższe postanowienie Sąd ocenia jako prawidłowe. Częstotliwość wywozu odpadów została określona szczegółowo i zgodnie z ustawowym upoważnieniem. Tym samym w rzeczonym § Regulaminu Sąd również nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości, które mogłyby świadczyć o jego niezgodności z prawem. Natomiast odnosząc się do zarzutów Skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] 2020 r. dotyczących niezgodności zapisów regulaminu z Rozporządzeniem Ministra Środowiska zdaniem Sądu są one niezasadne. Jak stanowi § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska, frakcje odpadów, o których mowa w § 3, zbiera się w pojemnikach. Zgodnie natomiast z ust. 2, dopuszcza się zbieranie wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach. W § 3 Rozporządzenia tymczasem wskazano, że selektywnie zbiera się papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne i odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Skarżący do powyższych przepisów odniósł postanowienia § 6 ust. 1 i ust. 3 oraz § 12 ust. 2 Regulaminu zarzucając, że wbrew przepisom ww. rozporządzenia frakcje odpadów wymienione w regulaminie są zbierane do worków zamiast do pojemników. Powołany § 6 ust. 1 Regulaminu stanowi, że do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości dopuszcza się stosowanie pojemników metalowych lub wykonanych z tworzywa sztucznego, spełniających określone w kolejno wymienionych punktach warunki. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 3, do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości dopuszcza się stosowanie worków zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie i Rozporządzeniu, spełniających określone warunki. Tym samym zarówno Rozporządzenie, jak i Regulamin zezwalają na stosowanie worków w celu zbierania odpadów komunalnych. Kwestionowane postanowienie Regulaminu jest zgodne ze wskazywanym przez Skarżącego § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska, który wyraźnie taką możliwość przewiduje. Nie ma przy tym znaczenia, jakie "wybrane" frakcje odpadów zbierane miałyby być w workach, ani jaki procent wszystkich frakcji one stanowią, ponieważ brak jest regulacji wskazującej na ograniczenia w tym zakresie. Użycie zwrotu "wybranych frakcji" w treści Rozporządzenia w kontekście stosowania worków (nie "niektórych frakcji", jak podnosi Skarżący w piśmie z dnia [...] 2020 r.) nie oznacza, że kilka bądź nawet wszystkie frakcje odpadów nie mogą być zbierane w workach. Przepis Rozporządzenia Ministra Środowiska w ocenie Sądu pozostawia jedynie pewną dowolność dla organu uchwalającego Regulamin, umożliwiając mu podjęcie decyzji, które frakcje zbierane mają być w workach, a które w pojemnikach, na podstawie przykładowo uznania przez gminę danej formy za bardziej optymalną. Ponadto, nie wszystkie frakcje odpadów, wbrew twierdzeniu Skarżącego, należy według Regulaminu zbierać do worków. W § 12 ust. 1 określono obowiązek gromadzenia papieru, szkła oraz metali i tworzyw sztucznych wyłącznie w pojemnikach dopuszczonych do ich zbierania. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 2 Regulaminu, któremu Skarżący zarzucił niezgodność z przepisami Rozporządzenia, dopuszcza się gromadzenie wymienionych w § 12 ust. 1 rodzajów odpadów w workach, zgodnie z § 6 ust. 3 Regulaminu, przez właścicieli określonych nieruchomości tj. w zabudowie jednorodzinnej, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe oraz na których zamieszkują mieszkańcy w zależności od ilości powstających odpadów pomiędzy poszczególnymi odbiorami. Ponadto w § 13 ust. 1 Regulaminu określono obowiązek gromadzenia bioodpadów i odpadów resztkowych wyłącznie w pojemnikach dopuszczonych do ich zbierania. Natomiast w § 13 ust. 3 Regulaminu wskazano, że w przypadku krótkotrwałego zwiększenia ilości odpadów, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się zbieranie powstałej nadwyżki w workach, o których mowa w § 6 ust. 3. Określono więc wyjątek od zasady zbierania tych odpadów w pojemnikach. Zapisy Regulaminu stanowią jedynie, że wymienione rodzaje odpadów można gromadzić w workach, wskazując właścicieli jakich nieruchomości zapis ten dotyczy, co nie przeczy treści § 2 i § 3 Rozporządzenia. W związku z powyższym w ocenie Sądu wbrew twierdzeniu skargi brak jest niezgodności § 12 ust. 2 Regulaminu z ww. przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska, a tym samym zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Sąd zwraca również uwagę, że wcześniej powoływany art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa wymagania w zakresie m.in. rodzaju i minimalnej pojemności "pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości". Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579). We wcześniejszym jego brzmieniu wskazywano jedynie na pojemniki, z pominięciem worków. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej, zaproponowano nowe brzmienie przepisu ponieważ wiele gmin stosuje zbieranie odpadów w workach ze względu na to, że zajmują one mniej miejsca i są znacznie tańszym rozwiązaniem. Dodatkowo, zgodnie z art. 6r ust. 2a u.c.p.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć m.in. koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych. Tym samym ustawodawca w samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadził wyraźną możliwość gromadzenia odpadów w workach, co pokazuje, że jest to w pełni akceptowalna alternatywa dla stosowania pojemników. Należy więc uznać, że sposób gromadzenia odpadów w workach przewidziany w treści Regulaminu jest prawidłowy, zarówno ze względu na treść Rozporządzenia Ministra Środowiska, jak i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z czym zarzut Skarżącego dotyczący niezgodnego z Rozporządzeniem stosowania worków zamiast pojemników nie zasługuje na uwzględnienie. 8.7. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku w ocenie Skarżącego miejsc odbioru tekstyliów i odpadów odzieży oraz leków, należy wskazać, że kwestia odbioru tych odpadów została uregulowana w treści zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, właściciele nieruchomości mają możliwość oddzielnego zbierania i pozbywania się na zasadach określonych Regulaminem odpadów tekstyliów i odzieży. Jak natomiast wskazuje § 3 ust. 3 Regulaminu, sposób zbierania i pozbywania się poszczególnych rodzajów odpadów określono szczegółowo w Rozdziale 4 i 5 Regulaminu. Zgodnie z treścią § 21 ust. 1 pkt 6 lit. a i b) Regulaminu, pozbywanie się selektywnie zebranych odpadów obejmuje w przypadku odpadów tekstyliów i odzieży wrzucanie ich do specjalnych, zabezpieczonych i oznakowanych pojemników na terenie Miasta oraz przekazywanie ich do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w sposób, o którym mowa w § 22 ust. 1 Regulaminu. W treści Regulaminu znalazły się także postanowienia dotyczące leków. W § 3 ust. 1 pkt 10 Regulaminu wskazano na konieczność oddzielnego zbierania i pozbywania się na określonych zasadach leków przeterminowanych, a także w § 3 ust. 2 pkt 1, o możliwości oddzielnego zbierania i pozbywania się "odpadów o charakterze medycznym". Odpowiednio w § 21 ust. 1 pkt 9 oraz § 21 ust. 1 pkt 10 Regulaminu uregulowano sposób selektywnego pozbywania się ww. odpadów. W przypadku leków przeterminowanych jest to wrzucanie ich do specjalnie zabezpieczonych i odpowiednio oznakowanych pojemników ustawionych w aptekach (wykaz aptek dostępny jest na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w G.), a także przekazywanie ich do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w sposób, o którym mowa w § 22 ust. 1 Regulaminu lub w ramach objazdowej zbiórki odpadów, o której mowa w § 22 ust. 3 pkt 2 Regulaminu. Odnośnie natomiast odpadów o charakterze medycznym wskazano na gromadzenie ich w opakowaniu zbiorczym chroniącym przez zakłuciem osób postronnych i przekazywanie ich do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w sposób, o którym mowa w § 22 ust. 1 Regulaminu lub w ramach objazdowej zbiórki odpadów, o której mowa w § 22 ust. 3 pkt 2 Regulaminu. Mając na uwadze powyższe, w skarżonej uchwale znajdują się postanowienia regulujące wyraźnie zbieranie odpadów tekstylnych, odzieży i leków – nie tylko w pojemnikach, ale także w punktach selektywnego zbierania odpadów lub w ramach objazdowej zbiórki odpadów. Co więcej, zgodnie z § 22 ust. 2 Regulaminu, szczegółowe zasady przekazywania odpadów do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych określa uchwała Rady Miasta G. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6r ust. 3 ustawy. Jeżeli natomiast chodzi o faktyczne utworzenie i działanie punktów zbiórki tekstyliów, ubrań czy leków, należy podkreślić, że wykonanie uchwały jest kwestią odrębną i nie podlega badaniu przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie kontroli podlega akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Miasta G. nr [...]. Badaniu podlega zatem sama jej treść, w szczególności dane postanowienia uchwalanego Regulaminu, oraz jej zgodność z prawem. Jedynie stwierdzenie jej sprzeczności z prawem czy też jej wydania z istotnym naruszeniem prawa uzasadniać mogłoby stwierdzenie jej nieważności przez Sąd. Dalsza realizacja podjętej uchwały przez organ wykonawczy, jak przykładowo zapewnienie przewidzianej w treści Regulaminu możliwości oddzielnego zbierania i pozbywania się odpadów tekstyliów i odzieży (§ 3 ust. 2 pkt 2 Regulaminu) czy też utworzenie i rozmieszczenie specjalnych pojemników na nie przeznaczonych, jak także faktyczne zorganizowanie punktu selektywnego zbierania tych odpadów, nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy i nie wywiera wpływu na ważność samej uchwały. W związku z powyższym podnoszone przez Skarżącego ewentualne niedostarczenie nowych pojemników, o kolorach czy też oznaczeniach wskazanych w treści Regulaminu, lub też niezorganizowanie punktu selektywnego zbierania odpadów, nie świadczy o wadach samej uchwały i nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w jakimkolwiek zakresie. Mając na uwadze powyższe, wyżej opisane zarzuty Skarżącego również nie zasługują na uwzględnienie. 8.9. Dodatkowo Sąd wskazuje, że Skarżący zarzucił także, iż w Regulaminie nie wprowadzono żadnych propozycji dla mieszkańców utylizujących bioodpady na miejscu. Należy wyjaśnić, że kwestia ta została poruszona w uchwale nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, którą zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W jej treści zawarto bowiem regulacje dotyczące zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Sąd poddał kontroli zapisy tej uchwały w wyroku z dnia [...] 2020 r. sygn. akt [...]. Ponadto, art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. przewiduje uprawnienie rady gminy do określenia wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i Regulamin takie wymagania określa – w Rozdziale 6 zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym, właściciele ww. nieruchomości, którzy zdecydowali się na kompostowanie odpadów zgodnie z zapisami zawartymi w Regulaminie, mają prawo do skorzystania z częściowego zwolnienia z opłaty, uregulowanego w odrębnej uchwale. Dodatkowo, należy wskazać na § 14 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym z obowiązku zbierania odrębnie wymienionych w ust. 1 odpadów stanowiących części roślin, zwolnieni są właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi kompostujący odpady w kompostownikach przydomowych. W związku z powyższym twierdzeniom Skarżącego o niewprowadzeniu żadnej propozycji dla mieszkańców utylizujących bioodpady przeczą wskazane zapisy. 8.10. Końcowo, z uwagi na przedstawiane wielokrotnie przez Skarżącego stanowisko dotyczące definicji "powierzchni lokalu mieszkalnego", Sąd zaznacza, że definicja ta nie występuje w treści zaskarżonej uchwały. Skarżący w treści skargi, która dotyczyła de facto trzech uchwał Rady Miasta G. i została rozdzielona na trzy odrębne sprawy, podnosi, że przyjęta definicja "powierzchni lokalu mieszkalnego" jest niezgodna z prawem. Rada wskazała bowiem, że powierzchnię lokalu mieszkalnego ustala się na zasadach określonych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Niemniej jednak, wskazanie to znalazło się w objaśnieniach do Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (DO-1). Deklaracja ta stanowi załącznik nr 1 do uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Miasta G. oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powyższa uchwała stanowiła przedmiot postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. pod sygn. akt [...]. Sąd postanowieniem z dnia [...] 2020 r. ww. sprawie odrzucił skargę na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a., w związku z nieuiszczeniem przez Skarżącego należnego wpisu. Tym samym skarga na uchwałę nr [...], odnosząca się do definicji powierzchni użytkowej lokalu, nie została skutecznie wniesiona. Natomiast w uchwale stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, nr [...], brak jest wskazania rzeczonej definicji, jak i odniesienia się do brzmienia nadanego jej w konkretnych przepisach. W związku z powyższym, jako że w skarżonej uchwale nie zdefiniowano pojęcia powierzchni lokalu mieszkalnego ani nie odniesiono się do takiej definicji zawartej w innym akcie, zarzuty przedstawione w tym zakresie nie odnoszą się do niniejszej sprawy – dotyczyły one uchwały nr [...], która nie została skutecznie zaskarżona. W związku z powyższym zarzuty te nie były rozpatrywane przez Sąd w ramach niniejszego postępowania. Pozostałe kwestie, jak zarzuty niekonstytucyjności art. 6k ust. 2b u.c.p.g. i art. 6k ust. 2a pkt 3 u.c.p.g., nieustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek, nieważności decyzji wydawanych przez niewłaściwy organ w latach 2013 – 2018, a także zarzuty dotyczące metody określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy określenia stawki tej opłaty, kierowane w stosunku do innych uchwał, nie mają związku z niniejszą sprawą, znajdują się więc poza jej granicami i nie były w jej toku poddawane analizie. 8.11. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.