II OSK 2392/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 21/19 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2018 r. nr WOA.7722.229.2018.SDK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 21/19 oddalił skargę D. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 14 listopada 2018 r. nr WOA.7722.229.2018.SDK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że pismem z 13 sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach (dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew. [...], obręb B., gmina [...]. Pismem z 24 sierpnia 2018 r. inwestor D. W. zwrócił się o zawieszenie ww. postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a. Postanowieniem z 28 września 2018 r. nr 12/2018 PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a., odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania z uwagi na niestwierdzenie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego uzasadniającego przerwanie biegu tego postępowania. Kierując się pouczeniem zamieszczonym w ww. postanowieniu o przysługującym stronie prawie do wniesienia zażalenia, D. W. pismem z 9 października 2019 r. złożył zażalenie na postanowienie PINB z 28 września 2018 r. Postanowieniem z 14 listopada 2018 r. WWINB, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W jego uzasadnieniu organ zażaleniowy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, WWINB stwierdził, że treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie na postanowienie o odmowie jego zawieszenia. WWINB wyjaśnił równocześnie, że nie można wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego. D. W. złożył skargę na powyższe postanowienie WWINB, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił mu naruszenie: 1) art. 101 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie skarżącemu nie przysługiwało zażalenie, wbrew pouczeniu jakie otrzymał od organu I instancji, pomimo że niewątpliwie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest orzeczeniem "w sprawie zawieszenia"; 2) art. 112 k.p.a. przez przyjęcie przez organ, że pomimo iż z treści tego przepisu wynika, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, skarżący nie jest uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) albo przepis szczególny. Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że przy kontroli legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania istotne znaczenie ma fakt, iż ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) wprowadzone zostały zmiany w treści art. 101 § 3 k.p.a. W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w nowym (obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." W ocenie Sądu I instancji, przepis ten nie jest do końca jednoznaczny, w szczególności bowiem użycie w nim wyrażenia "w sprawie zawieszenia postępowania" daje pewne oparcie dla tezy przyjętej przez skarżącego, w myśl której zażalenie przysługuje zarówno na postanowienie o zawieszeniu, jak i o odmowie zawieszenia postępowania. Takie też głosy można było spotkać w niektórych wypowiedziach judykatury i doktryny formułowanych krótko po wejściu w życie ww. nowelizacji. Jednakże taka interpretacja, jako oparta wyłącznie na językowej wykładni przepisu, i to w jednej z jej możliwych wersji – w oderwaniu od wyników wykładni celowościowej i systemowej – ostatecznie nie przyjęła się w orzecznictwie. Panuje bowiem powszechny pogląd przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a podzielany również przez Sąd I instancji, w myśl którego treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W konsekwencji jednolicie przyjmuje się, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie z art. 142 k.p.a. strona może kwestionować takie rozstrzygnięcie w odwołaniu od decyzji, i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. W odniesieniu do faktu zamieszczenia przez PINB w postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania błędnego pouczenia o prawie wniesienia zażalenia, Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 112 k.p.a., wykładanego w związku z art. 126 k.p.a., błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie Sądu I instancji, o "szkodzie" w rozumieniu ww. przepisu można mówić jedynie w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia, lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym w związku z błędnym podaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia). Natomiast, jak trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. D. W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że w sprawie niniejszej skarżącemu nie przysługiwało, wbrew pouczeniu jakie otrzymał od organu I instancji, zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, pomimo że niewątpliwie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania także jest orzeczeniem "w sprawie zawieszenia"; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że pomimo, iż z treści tego przepisu wynika, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która pouczenie to otrzymała, i mimo wskazania w pouczeniu udzielonym skarżącemu przez organ I instancji, iż jest on uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wniesione zgodnie z pouczeniem zażalenie jest niedopuszczalne. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje bowiem za prawidłowe stanowisko, które w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zamieścił Sąd I instancji odnośnie do niedopuszczalności zaskarżenia zażaleniem postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Przyjęcie, że na tego rodzaju postanowienie nie przysługuje zażalenie, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, nie stanowi wniosku sformułowanego na podstawie dokonanej błędnie wykładni przepisu k.p.a. objętego zarzutem kasacyjnym. Regulacja prawa zażalenia w świetle art. 141 § 1 k.p.a. opiera się na zasadzie, że przedmiotem zażalenia może być tylko takie postanowienie, które zostało wydane w toku postępowania i należy do kategorii rodzajowej, co do której k.p.a. dopuszcza zażalenie. Ma rację Sąd I instancji, wskazując, że treść art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu wynikającym z art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) powinna być odczytywana w sposób przypisujący ustawodawcy wolę wprowadzenia zmiany normatywnej w zakresie określającym zasady zaskarżalności postanowień wydawanych w odniesieniu do kwestii przerw toku postępowania administracyjnego. Zmiana ta została oparta na przyjęciu, że zażalenie powinno przysługiwać stronie wyłącznie na postanowienia tamujące bieg postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 101 § 3 k.p.a. sformułowanie "w sprawie" odnosić trzeba do obu wymienionych w przepisie postanowień (postanowienia "w sprawie" zawieszenia postępowania i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania), z czym wiąże się obowiązek uznania, że zostały one przez ustawodawcę określone w sposób rodzajowy. Ta rodzajowość jest determinowana kierunkiem nadawanym rozstrzygnięciu, więc tym, czy organ oceniający przyczyny mające wpływ na bieg postępowania, decyduje o jego zawieszeniu (podjęciu), czy odmowie zawieszenia (podjęcia) postępowania. Aktualna redakcja przepisu nie daje zatem podstaw, by możliwe było wyodrębnienie ogólnej kategorii postanowienia "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianego jako zbiorcze określenie postanowienia dotyczącego kwestii zawieszenia postępowania, a w konsekwencji, by dopuszczalne było na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. uznanie postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania za substrat zażalenia. Takie stanowisko w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za ugruntowane (por. wyrok NSA z 19 lipca 2022 r., II OSK 2148/19; wyrok NSA z 6 lipca 2022 r., II OSK 2042/19; wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., III OSK 541/21, wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3827/18; wyrok NSA z 28 maja 2021 r., I OSK 2705/20; wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 1786/19; wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., II OSK 2229/17; wyrok NSA z 28 maja 2019 r., II OSK 1723/17; wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 874/16; wyrok NSA z 3 marca 2017 r., II OSK 1542/16; wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., II OSK 2839/14; wyrok NSA z 22 marca 2016 r., I OSK 339/16; wyrok NSA z 25 czerwca 2015r., II OSK 2855/13; wyrok NSA z 28 maja 2014 r., II OSK 2975/12) i o jego wadliwości nie może świadczyć wyłącznie to, że we wskazanym przez skarżącego kasacyjnie prawomocnym orzeczeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1987/12) Sąd zdecydował się oprzeć na odmiennym wyniku wykładni art. 101 § 3 k.p.a. Jakkolwiek zgodzić się trzeba z zarzutem skarżącego odwołującym się do nieprecyzyjnej redakcji przepisu, który zresztą znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, gdzie wskazuje się, że precyzyjna i niebudząca wątpliwości redakcja art. 101 § 3 k.p.a. powinna prowadzić do nadania mu brzmienia: "Na postanowienie o zawieszeniu albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" (por. H. Knysiak-Molczyk, Glosa do wyroku NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, OSP 2014/12/112), tym niemniej aprobata dla takiego zapatrywania pozostaje bez wpływu na legalność zaskarżonego postanowienia WWINB, a tym samym prawidłowość zaskarżonego wyroku. Brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, jest usprawiedliwiony przyjętą przez ustawodawcę potrzebą realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Nie ma racji skarżący, podnosząc, że nadane interpretowanemu przepisowi przez Sąd I instancji znaczenie prowadzi do wyłączenia możliwości skontrolowania przez organ odwoławczy uwarunkowań sprawy, z których wynika domaganie się przez stronę zawieszenia postępowania. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na przewidzianą w art. 141 k.p.a. regułę, zgodnie z którą, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Uprawnienie do podniesienia zarzutów w powyższym trybie obejmuje również zastrzeżenia, jakie strona wyraża względem wadliwego niezdecydowania przez organ o zawieszeniu postępowania administracyjnego z uwagi na wystąpienie podstaw do wstrzymania z urzędu jego biegu, w szczególności z powodu zaistnienia w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega jakiegokolwiek błędu w treści oceny prawnej, jaką Sąd I instancji sformułował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do nadanego art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. znaczenia normatywnego, jak i określenia ram, w jakich mógł znaleźć zastosowanie w sprawie wskazany przepis w związku z zamieszczonym przez PINB pouczeniem w postanowieniu z 28 września 2018 r. nr 12/2018. Uprawnienia, jakie strona postępowania może skutecznie czerpać z dyspozycji art. 112 k.p.a. zostały w wyroku właściwie przez Sąd I instancji ujęte wraz z przedstawieniem spójnej i rzeczowej argumentacji, która uzasadnia oparcie się na wskazanych przez Sąd racjach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostały zawarte jakiekolwiek wyjaśnienia, które pozwalałyby nadać stanowisku skarżącego postać wypowiedzi mającej na celu w swoim założeniu podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu i odniesienie tejże krytyki do sytuacji prawnej, w jakim znajduje się skarżący. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że okoliczność doręczenia stronie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, wraz z pouczeniem tejże strony o prawie do jego zaskarżenia, nie powoduje, że akt ten podlegać może odmiennym od przyjętych przez ustawodawcę zasadom kontroli jego prawidłowości, w szczególności strona, wskazując na skutek prawny wywierany przez pouczenie, może żądać zainicjowania przeprowadzenia tejże kontroli w toku instancji na podstawie sporządzonego przez siebie zażalenia. Tego rodzaju wadliwe działanie organu, niezależnie od kwestii braku jego zgodności z prawem, prowadziłoby do nadania mu funkcji prawotwórczej, co z oczywistych powodów jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2966/19). Kierując się powyższymi względami prowadzącymi do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na to, że strona wnosząca skargę kasacyjną w piśmie z 4 kwietnia 2022 r. zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano jej przeprowadzenia, przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.