I SA/Wa 1749/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza W. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Organ/Organ odwoławczy") decyzją z 18 maja 2022 r., nr KOA/1363/Sr/22, po rozpatrzeniu odwołania R. W. (dalej jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 8 marca 2022 r., nr OPS.DŚR.5210.7157.2.2022.ZP.NP, w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z 21 lipca 2017 r., nr OPS.ŚR.8251.7157.121.ZP, zmienioną decyzją z 7 listopada 2018 r., Burmistrz [...][...] przyznał R. W. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na okres od 1 maja 2017 r. do 30 czerwca 2020 r. Decyzją z 19 czerwca 2020 r., nr OPS.DŚR.5210.7157.49.2020.ZP.ZM Burmistrz [...] zmienił własną decyzję z 21 lipca 2017 r. w brzmieniu nadanym decyzją z 7 listopada 2018 r., w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że wydłużono okres jego przysługiwania od 1 lipca 2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVID-19, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżący 28 stycznia 2022 r. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, dołączając nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane 11 sierpnia 2020 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Decyzją z 31 stycznia 2022 r., nr OPS.DŚR.5210.7157.16.2022.ZP Burmistrz [...] przyznał Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od 1 stycznia 2022 r. do odwołania, przy czym świadczenie za miesiąc styczeń 2022 r. zostało wypłacone przed wydaniem decyzji, wobec tego w sentencji wskazano, że świadczenie przyznano na okres od 1 lutego 2022 r. Pismem z 10 lutego 2022 r. Burmistrz [...] zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych. Decyzją z 8 marca 2022 r. Burmistrz [...] uznał zasiłek pielęgnacyjny przyznany Skarżącemu, wypłacony w okresie od 1 października 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 3 237, 60 zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał Skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w tej wysokości. Odwołanie od ww. decyzji Burmistrza [...] złożył Skarżący wskazując, że opóźnienie w złożeniu nowego wniosku wynikało z jego częstych pobytów w szpitalu. Do odwołania załączył karty informacyjne leczenia szpitalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na skutek rozpoznania odwołania, utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza [...]. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 615; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) tj. świadczenie rodzinne zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Dalej podkreślił, że o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić wtedy, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Jak wynikało ze stanu faktycznego sprawy, wobec wydania orzeczenia 11 sierpnia 2020 r. (ostatecznego 18 września 2020 r.) oraz mając na uwadze okres, na jaki przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, wskazany w decyzji Burmistrza [...] tj. jako nie dłuższy niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, należało uznać, że zasiłek pielęgnacyjny przysługiwał jedynie do 30 września 2020 r. Z akt sprawy bowiem nie wynikało, aby Skarżący niezwłocznie poinformował Burmistrza [...] o wydaniu nowego orzeczenia. Dopiero w związku ze złożeniem przez Skarżącego 28 stycznia 2022 r. nowego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustalono fakt wydania 11 sierpnia 2020 r. nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wobec tego Organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz Skarżącego w okresie od 1 października 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. Od powyższej decyzji złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności uprawnia go do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto jak dalej wyjaśnił, jest on osobą chorą i często przebywa w szpitalu w związku z tym nie zawsze kontroluje wszystkie pisma. Pomimo powyższego dostarczył on nowe orzeczenie o niepełnosprawności, wobec tego miała miejsce kontynuacja pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Do skargi załączył karty informacyjne leczenia szpitalnego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej Instancji nie odpowiadają prawu, a postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Kontrolowane decyzje zostały wydane w oparciu o materialnoprawną podstawę jaką stanowiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która reguluje tryb i warunki ustalania świadczeń, w tym między innymi prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia opiekuńczego. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zasiłek taki przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Mając na uwadze możliwość zaistnienia sytuacji pobierania świadczeń rodzinnych przez osoby nieuprawnione, ustawodawca uregulował tryb weryfikacji decyzji je przyznających (art. 32 tej ustawy), jak też stwierdzenia w drodze decyzji, że są one świadczeniami nienależnie pobranymi i nakładania na osoby, które je pobrały obowiązku ich zwrotu (art. 30 ust. 1 tej ustawy). Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję nienależnie pobranego świadczenia, którym to jest m.in. świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Organy w rozpoznawanej sprawie do tak zdefiniowanego nienależnie pobranego świadczenia zakwalifikowały sytuację pobierania przez Skarżącego od 1 października 2020 do 31 grudnia 2021 r. zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy w stosunku do Skarżącego zostało wydane nowe orzeczenie przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 11 sierpnia 2020 r., nr PZON 15709/17/20 według którego zaliczono Skarżącego do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na stałe. Orzeczenie to – wobec jego niezaskarżenia – stało się ostateczne 18 września 2020 r. O orzeczeniu tym Skarżący nie poinformował niezwłocznie Organu – Burmistrza [...], a pierwotne prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, zostało przyznane decyzją z 19 czerwca 2020 r., nr OPS.DŚR.5210.7157.49.2020.ZP.ZM przez Burmistrza [...] w ten sposób, że wydłużono okres jego przysługiwania od 1 lipca 2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVID-19, jednak nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powyższy stan faktyczny nie jest sporny i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wobec tego istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest wyjaśnienie czy pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego w tak przedstawionym stanie faktycznym podlega pod definicję świadczenia nienależnie pobranego ustanowionego w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że "nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się nadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Oznacza to, że o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić wtedy, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (świadome i celowe działanie wbrew pouczeniu). Zatem nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli niepowiadomienie o tych okolicznościach bądź złożenie w tym zakresie nieprawdziwych oświadczeń było świadomym i zamierzonym działaniem (lub zaniechaniem) świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09). Sąd w składzie orzekającym uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za uznaniem, że Skarżący pobierał nienależne świadczenie w okresie od 1 października 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. Należy zwrócić uwagę, że w toku postepowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują̨ wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako "k.p.a."). Ponadto stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać́ i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ostatecznie organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność́ została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając czy w sprawie zachodzi element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (świadome i celowe działanie wbrew pouczeniu) niewątpliwie należy wziąć pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Przede wszystkim umknęło uwadze organom, że Skarżący w odwołaniu od decyzji załączył karty informacyjne leczenia szpitalnego, które de facto odbywał w okresie za jaki uznano świadczenie za nienależnie pobrane. Skarżący był wielokrotnie hospitalizowany psychiatrycznie z rozpoznaniem zaburzeń depresyjnych, a w konsekwencji czego przyjmował leki i był pod stałą kontrolą lekarską. Stwierdzono zaburzenia afektywne dwubiegunowe. Okoliczności te wyszczególnił w odwołaniu wskazując na częste wizyty w szpitalu. Trudno zatem uznać, że Skarżący swoim działaniem świadomie i celowo wprowadził organy w błąd. Powyższe okoliczności nie zostały w żaden sposób wzięte pod uwagę przez Organy orzekające w sprawie. Trudną sytuację życiową Skarżącego potwierdziły złożone do skargi kolejne karty leczenia szpitalnego, z których wynika, że leczenie z powodu zaburzeń psychiatrycznych następowało również w dalszych i dłuższych okresach czasu. Poza sporem jest, że Skarżący dopiero 28 stycznia 2022 r. przedłożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane 11 sierpnia 2020 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] – jednak mając na uwadze uwarunkowania w jakich przebywał Skarżący, potwierdzone stosownymi dowodami – nie mogło być to uznane za świadome i zamierzone działanie (lub zaniechanie) świadczeniobiorcy (Skarżącego) wobec organów. Trudno tu bowiem zarzucać Skarżącemu świadomość w dążeniu do nielegalnego uzyskania pomocy finansowej ze środków publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że aby uznać świadczenie za nienależnie pobrane w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych przy zaistnieniu o wyżej wspomnianym elemencie subiektywnym (świadomym i celowym działaniu strony uzyskującej świadczenia, które skutkowało ich wypłatą mimo istniejących ku temu przeszkód) i obiektywnym (wystąpienia okoliczności wykluczających prawo do świadczeń) – do uznania go za takowe jest właściwe pouczenie strony o konsekwencjach wynikających z zaistnienia zdarzenia skutkującego utratą prawa do świadczenia. Pouczeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest tylko takie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1139/19). W okolicznościach niniejszej sprawy Skarżący został poinformowany o konieczności dostarczenia do organu nowego orzeczenia (o niepełnosprawności) po jego uzyskaniu. Taka informacja została ujęta w krańcowej części uzasadnienia decyzji Burmistrza [...] z 19 czerwca 2020 r., mocą, której przedłużono Skarżącemu okres pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Organy jednak nie zauważyły, że w ślad za nałożeniem owego obowiązku nie pouczono Skarżącego o konsekwencjach jego niedopełnienia. W szczególności nie poinformowano adresata decyzji o utracie w takiej sytuacji prawa do pobierania zasiłku. Takiej informacji próżno doszukać się w lakonicznym pouczeniu tej decyzji, gdzie poza informacją o wynikającym z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązku niezwłocznego informowania organu w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w żaden sposób nie uściślono o jakich zmianach jest mowa. Mając na uwadze fakt, że Skarżący wymaga opieki lekarskiej o podłożu psychiatrycznym, mogło takie pouczenie z jego perspektywy być ocenione jako pozostające bez istotnego znaczenia, a przynajmniej nierzutujące na prawo do zasiłku. Zwłaszcza, że zasiłek był mu niezmiennie nadal wypłacany, a sytuacja faktyczna Skarżącego, wobec którego wydano kolejne orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, w istocie powodowała, że uprawnienie do pobierania zasiłku, nie uległo zmianie. Nie może pozostać bez znaczenia dla postrzegania i interpretacji przez Skarżącego wspominanego pouczenia, akcentowana w skardze niemożność każdorazowego kontrolowania pisma przez Skarżącego z uwagi na chorobę i częste pobyty w szpitalach. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że osoby pozostające w trudnej sytuacji życiowej – a w takiej sytuacji niewątpliwie znajduje się Skarżący – działające w warunkach skomplikowanego systemu prawnego, nie zawsze mogą samodzielnie dostrzec i właściwie ocenić wagę określonych informacji czy zdarzeń mających znaczenie dla dochodzonych przez nie uprawnień czy uzyskiwanych świadczeń. Częste redagowanie tekstów przy użyciu języka prawnego i prawniczego decyzji czy pouczeń, nie zawsze posiada zrozumiałe sformułowania dla przeciętnego odbiorcy. Mając na uwadze powyższe, w sprawie uzasadnionym jest stwierdzenie, że brak jest ziszczenia się przesłanek warunkujących uznanie wypłaconego w okresie ujętym w zaskarżonej decyzji świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odmiennie je klasyfikując organy naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, który ich to tego nie uprawniał. Naruszenie to było zaś wynikiem braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jak i błędnej oceny materiałów dowodowych. Z tych przyczyn zakwestionowana decyzja jak też obarczona tożsamymi wadami decyzja organu pierwszej instancji, nie mogły się ostać. Uwzględniając zachodzące w sprawie okoliczności należy zwrócić uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego bezprzedmiotowość oznacza, że nie występuje któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II GSK 1785/13). Bezprzedmiotowość taka może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji ((por. M. Dyl, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2015, art. 105, s. 529-530)). Mając na względzie powyższe uznać należy, że warunek uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane nie został spełniony, a zatem prowadzone w tym przedmiocie postepowanie jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.