I GZ 238/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt I SO/Bk 1/20 w zakresie wymierzenia grzywny Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej w [...] w sprawie z wniosku W. R. w przedmiocie nieprzekazania sądowi skargi na odmowę kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu w ramach programu "Czyste powietrze" postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt I SO/Bk 1/20 w sprawie z wniosku W. R. wymierzył Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc) złotych w związku z nieprzekazaniem sądowi skargi na odmowę kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu w ramach programu "Czyste powietrze". W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że W. R. (dalej: skarżący), wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z wnioskiem o wymierzenie Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Jak wskazał we wniosku, żona skarżącego - D. R. złożyła do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] wniosek o dofinansowanie w ramach programu "Czyste powietrze". Wniosek ten został rozpoznany pozytywnie i decyzją zarządu WFOŚiGW w [...] z [...] maja 2019 r. przyznano jej dotację w pełnej wnioskowanej kwocie. Z uwagi na przewlekłą chorobę i śmierć wnioskodawczyni nie doszło jednak do podpisania umowy o dofinansowanie. Skarżący chciał wstąpić w prawa i obowiązki D. R. w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Funduszem. Pismem z 16 grudnia 2019 r. WFOŚiGW w B. poinformował skarżącego, że nie jest to możliwe. Wobec tego skarżący w dniu 20 stycznia 2020 r. złożył za pośrednictwem WFOŚiGW w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na odmowę kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu. Pismem z 27 stycznia 2020 r. WFOŚiGW w B. poinformował skarżącego, że stanowisko w sprawie odmowy udzielenia dofinansowania nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niej odwołanie ani skarga do sądu. Jednocześnie zwrócono skarżącemu skargę wraz z odpisem. Pismem z 4 lutego 2020 r. skarżący wezwał organ do przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, przesyłając temu organowi skargę wraz z odpisem. Pismem z 19 lutego 2020 r. Fundusz, podtrzymując swoje stanowisko, ponownie zwrócił skarżącemu skargę. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Fundusz wniósł o jego odrzucenie. Wskazał, że z samego faktu, że Fundusz wykonuje zadanie publiczne i dysponuje środkami publicznymi nie wynika jeszcze, że są to zadania z zakresu administracji publicznej, ponadto nie wszystkie zadania z zakresu administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych. Następnie wskazał, że nie jest on organem administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym i w związku z tym nie jest możliwe wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji wymierzając organowi grzywnę wskazał, cytując treść art. 54 § 1, art. 55 § 1 p.p.s.a., że zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, dalej: p.o.ś.), ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji - rozumie się przez to: a) ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, b) inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Ustawa prawo ochrony środowiska wymienia ponadto w art. 376 organy ochrony środowiska (nie należą do nich fundusze ochrony środowiska), zaś w art. 386 wskazuje na instytucje ochrony środowiska. Zgodnie natomiast z art. 386 pkt 3 p.o.ś. wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są instytucjami ochrony środowiska. Przepis art. 400 ust. 2 tej ustawy stanowi zaś, że wojewódzkie fundusze są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869). Wojewódzkie fundusze nie są więc tworzone przez województwo, lecz w drodze ustawy do zadań określonych przez prawodawcę. Powiązanie działalności wojewódzkich funduszy z ustawą o finansach publicznych powoduje, iż funkcjonują one jako jednostki sektora finansów publicznych, których celem jest wykonanie zadań wyodrębnionych z budżetu, a wynikających wprost z ustawy, stanowiącej podstawę ich powołania. Tym samym fundusze stanowią osobny, samodzielny podmiot organizacyjny, wyposażony w osobowość prawną i funkcjonujący obok tych jednostek sektora finansów publicznych (postanowienie WSA w Gliwicach z 12 sierpnia 2013 r. I SA/Gl 1099/12). W art. 400a ustawy p.o.ś. wymieniono, czego może dotyczyć finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 400b ust. 2 cyt. ustawy celem działania wojewódzkich funduszy jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 2a, 5-9a, 11-22 i 24-42 Jak podkreślił Sąd I instancji, bez wątpienia wojewódzkie fundusze ochrony środowiska nie są organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Nie można jednak przyjąć, że w każdej sytuacji nie są one też organami w znaczeniu funkcjonalnym. Funduszom tym powierzono bowiem ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, że są dysponentami środków kierowanych na te Fundusze. Zgodnie z art. 400k ust. 1 pkt 4 do zadań zarządów wojewódzkich funduszy należy gospodarowanie jego środkami finansowymi. Przychody funduszy, jak wynika z analizy art. 401 ustawy, są głównie przychodami o charakterze publicznym. Przyjąć należy więc, że ustawodawca powołał do realizacji zadania publicznego wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, przyznając im prawo dysponowania środkami publicznymi w granicach upoważnień ustawowych. Wojewódzkie fundusze niewątpliwie podejmują i realizują czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Fundusz jest, a przynajmniej w określonych sytuacjach może być organem w znaczeniu funkcjonalnym. Fakt, że fundusze ochrony środowiska nie zostały wskazane w art. 376 p.o.ś. jako organy ochrony środowiska nie oznacza, że nie są one organami administracji w rozumieniu art. 3 pkt 14 tej ustawy. Poglądów, które z faktu niezaliczenia funduszy do organów ochrony środowiska wywodzą niemożność uznania ich za organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym Sąd nie podzielił. Niezasadne jest więc działanie Funduszu, który przyjmując samodzielnie, że nie jest on organem administracji i nie może wydawać aktów władczych, odmawia przesłania skargi do sądu administracyjnego. Powołując treść z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd I instancji wywiódł, że maksymalna wysokość grzywny w niniejszej sprawie kształtuje się na poziomie 44345,80 złotych. Ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tym zakresie sądowi. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ma charakter dyscyplinująco– restrykcyjny, co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak jego aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków ustawowych jak i zmobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił. W przypadku niezastosowania się do nakazu przekazania skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, grzywna może zostać wymierzona ponownie, aż do osiągnięcia swojego celu. Dodał, że przy ponownym wymierzaniu grzywny przesłanką mającą wpływ na jej wysokość będzie również niezastosowanie się organu do wydanego już postanowienia sądowego w sprawie zastosowania grzywny. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska zaskarżył ww. postanowienie w całości, wniósł o jego zmianę i odrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie obniżenie wymierzonej grzywny oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 14 p.o.ś., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. jest organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym w sytuacji, gdy WFOŚiGW w B. stanowi wyłącznie instytucję ochrony środowiska, status prawny i zadania, dla których powołano wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie daje podstawy do poddania ich działalności kontroli sądów administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, że do WFOŚiGW ma zastosowanie obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. i negatywne konsekwencje wynikające z niewykonania niniejszego obowiązku określone w art. 55 § 1 p.p.s.a.; 2. art. 411 ust. 8 p.o.ś., poprzez jego wadliwe niezastosowanie i uznanie, że WFOŚiGW w B. w zakresie programu priorytetowego "Czyste Powietrze" jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym, podczas, gdy zgodnie w powyższym przepisem Fundusz udziela dotacji podpisując umowę cywilnoprawną i nie można w związku z tym uznać, że jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym w zakresie udzielania dotacji, tym samym niezasadne było wymierzenie Funduszowi grzywny; Nnaruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 3. art. 54 § 1 i 2 zd. 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że do WFOŚiGW w B. ma zastosowanie pośredni tryb wniesienia skargi, a na WFOŚiGW w B. ciąży obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, w sytuacji gdy WFOŚiGW w B. nie jest organem administracji zarówno w znaczeniu ustrojowym jak i funkcjonalnym w zakresie udzielanych dotacji, które są udzielane na podstawie umowy cywilnoprawnej, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wymierzenia WFOŚiGW w B. grzywny za niezastosowanie się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a.; 4. art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez wymierzenie WFOŚiGW w B. grzywny na skutek uznania, że WFOŚiGW w B. nie zastosował się do obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania w sytuacji, gdy WFOŚiGW w B. nie jest organem administracji zarówno w znaczeniu ustrojowym jak i funkcjonalnym, a w związku z tym nie ciąży na nim obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wymierzenia WFOŚiGW w B. grzywny za niezastosowanie się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a.; 5. art. 386 pkt 3 p.o.ś., poprzez wadliwe uznanie przez WSA w Białymstoku, że WFOŚiGW w B. jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym podczas, gdy ustawa nie zalicza wojewódzkich funduszy do organów administracyjnych, zaś dotacje są udzielane zgodnie z art. 411 ust. 8 p.o.ś. na podstawie umowy cywilnoprawnej. Argumentacje na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu zażalenia. W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o oddalenie zażalenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania przez konsula (art. 54 § 2 powołanej ustawy). W myśl zaś art. 55 § 1 p.p.s.a., W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Oznacza to, że przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 tej ustawy (uwzględnienie skargi), ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 powołanej ustawy uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Nakazuje to zatem przyjąć, że grzywna, o której mowa w wymienionym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § p.p.s.a. Na uwadze należy również mieć, iż WFOŚiGW jest samorządową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., dalej ustawa o finansach publicznych). Celem działania WFOŚiGW jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt l-9a i 11-42 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 z późn. zm., dalej: ustawa Prawo ochrony środowiska). WFOŚiGW zgodnie z art. 410c ustawy Prawo ochrony środowiska, może przeznaczyć środki na dofinansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej realizowanych przez jednostki budżetowe, na zasadach określonych dla dotacji, z zastrzeżeniem pkt 2, tj. decyzje o przyznaniu pomocy finansowej w określonej wysokości oraz formie podejmują w postaci uchwał organy WFOŚiGW w trybie określonym w wyżej cytowanej ustawie, na podstawie złożonego, kompletnego wniosku, sporządzonego na obowiązujących w Funduszu formularzach. Z akt niniejszej sprawy oraz ustaleń Sądu wynika, że Prezes Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. do dnia dzisiejszego nie przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargi W. R. na odmowę kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Podkreślenia wymaga, iż skarga W. R. rozpatrywana jest w oparciu o ustawę prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnemu, które jasno określa unormowania co do terminu przekazania Sądowi skargi w tym przedmiocie, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika również, że przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 20 stycznia 2020 r. Mimo zatem upływu ponad pięciu miesięcy od dnia złożenia skargi, organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i nie przekazał jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Należy zaznaczyć, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie określonym w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym jest bezwzględnym obowiązkiem organu i odrębną, od merytorycznego załatwienia sprawy, kwestią. Podnoszone przez Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] argumenty w żadnym razie nie usprawiedliwiają niewykonania przez niego ww. obowiązku. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny zasadnie Sąd I instancji uznał wniosek W. R. za zasadny. Dodatkowo należy wskazać, że przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił charakter sprawy oraz fakt, iż organ do dnia dzisiejszego nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy, tj. nie przekazał do Sądu oryginału skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2019 r. – M. P. z 2020 r. poz. 197) wyniosła 4 434,58 zł (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.