II SA/Rz 1133/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej -skargę oddala- UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2012r. znak: [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania T. Ś. i H. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej utrzymał ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 11g ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), określanej dalej także jako "ustawa" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej w dalszej części "K.p.a.". Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. Prezydent Miasta [...], działając na swój wniosek z dnia 4 czerwca 2012r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa ulicy Ż. w K." od ulicy B. (DK [...]) w km 0+000,00 do cieku wodnego w km 0+783,00 – kategoria techniczna D na rzecz Gminy [...] na objętych wnioskiem nieruchomościach lub ich częściach, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] składających się ze szczegółowo wymienionych działek ewidencyjnych. W uzasadnieniu organ podniósł, że inwestor dołączył do wniosku wszystkie wymagane dokumenty tj. projekt budowlany oraz następujące opinie: - postanowienie Zarządu Województwa [...] z [...].02.2011r. znak: [....] (pozytywna opinia), - postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...].02.2011r. znak: [...] (pozytywne uzgodnienie), - pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z 23.02.2011r. znak: [...] stwierdzające, że wniosek dotyczy nieruchomości położonych poza granicami terenu górniczego, - pismo Rejonowego Związku Spółek Wodnych z 4.03.2011r. znak: [...] (pozytywna opinia), - pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura [...] z 21.02.2011r. znak: [...] o braku uwag oraz pismo z 19.03.2012r. znak: [...]. Do przedmiotowego wniosku dołączono także ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2010r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.2011r. znak: [...] udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. Odwołanie od tej decyzji złożyła T. Ś., kwestionując w nim zbyt dużą szerokość projektowanej drogi i chodnika (10m) w sytuacji, gdy droga ta jest tylko drogą dojazdową (lokalną). W ocenie odwołującej się, realizacja obecnego projektu wiązałaby się dla niej z bardzo uciążliwymi następstwami w postaci przybliżenia uciążliwości ruchu ulicznego do jej domu, który to ruch już obecnie jest mocno odczuwalny zarówno w dzień, jak i w nocy. Nadto powstałaby konieczność wycięcia wieloletniego żywopłotu, który stanowi ochronę przed hałasem i spalinami ulicznymi. Zwróciła uwagę, że istnieje możliwość przesunięcia osi drogi w kierunku działki leżącej naprzeciw jej nieruchomości, a która to działka jest niezagospodarowana. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła także H. K., zarzucając niezgodność projektu z regulacjami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Podniosła, że decyzje poprzedzające kwestionowane rozstrzygnięcie, w szczególności dotyczące podziału działki nr 2100 oraz warunków odszkodowania nie zostały zrealizowane. Nadto, projektowana droga, będąc drogą dojazdową do prywatnych nieruchomości, nie powinna powstać kosztem działek budowlanych. Wojewoda po rozpoznaniu powyższych odwołań uznał, że kwestionowana nimi decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. odpowiada prawu i dlatego decyzją z dnia [...] października 2012r. utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie inwestor dołączył wszelkie niezbędne dokumenty, o których mowa w art. 11d ust. 1 ustawy. Nadto, decyzja ta zawiera wymagania i ustala warunki określone w art. 11f ust. 1 ustawy. Przedmiotowa decyzja wydana została po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trybie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), co wypełnia dyspozycję art. 11a ust. 4 ustawy. Przed wydaniem zezwolenia wydana została także decyzja udzielającą Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego. Wojewoda zaznaczył, że ulica Ż. w K. jest w świetle prawa drogą publiczną, drogą gminną Nr [...]. Przedsięwzięcie, którego dotyczy kwestionowana decyzja obejmuje rozbudowę tej drogi, w jej ciągu. Zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji udzielił właściwy organ, na wniosek zarządcy drogi. Wojewoda zaznaczył, że przed wydaniem decyzji organ I instancji odniósł się do kwestii poruszonych w pismach stron postępowania. Wojewoda podkreślił, że ulica Ż. zaprojektowana została przy zachowaniu minimalnych wymaganych przepisami parametrów tj. jezdni o szerokości 5m z jednostronnym chodnikiem o szerokości 2m. Zdaniem organu odwoławczego, nie mogą stanowić przedmiotu jego oceny kwestie dotyczące technicznych rozwiązań projektowanej drogi, jako że projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, będące członkami właściwej izby samorządu zawodowego i które złożyły oświadczenie, że sporządziły ten projekt zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Dlatego też zarzut odwołującej się T. Ś. dotyczący braku potrzeby budowy tak szerokiej drogi i chodnika, jak też odnoszący się do przeniesienia osi drogi w kierunku działki leżącej naprzeciwko jej nieruchomości nie może zostać poddany ocenie. Organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej związany jest granicami wniosku i nie może ingerować w jego istotę – rozwiązania techniczne z niego wynikające, jeśli nie wynika to z przepisów prawa. Skoro zaś nie można wskazać przepisu prawa, jaki został naruszony, to brak jest podstaw do zmiany podjętej decyzji. Odnosząc się do natomiast do podniesionej przez T. Ś. kwestii uciążliwości związanej z natężeniem ruchu na ul. B. organ odwoławczy wskazał, że droga ta nie jest objęta zakresem niniejszej inwestycji. W odniesieniu natomiast do zarzutów odwołania złożonego przez H. K. Wojewoda uznał, iż także one nie zasługują na uwzględnienie. Ze sporządzonego przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wszelkie wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ulica Ż. zaprojektowana została przy zachowaniu minimalnych, wymaganych przepisami parametrów jezdni z chodnikiem. Szerokość pasa drogowego wynika z konieczności zapewnienia właściwego użytkowania drogi przy uwzględnieniu istniejącego ukształtowania terenu. W konkluzji, powołując się na orzecznictwo sądowe, Wojewoda podniósł, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej nosi cechy decyzji związanej, a zatem brak jest podstaw do ingerencji w istotę wniosku inwestora. Decyzję Wojewody [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. K., wnosząc o jej "unieważnienie" wraz z poprzedzającą decyzją Prezydenta Miasta [...]. Skarżąca zwróciła uwagę, że kwestionowane decyzje zapadły pomimo licznych protestów wyrażanych przez mieszkańców w stosownych pismach. Podniosła, że ulica Ż. jest tzw. ślepą ulicą, służącą wyłącznie dla wygody osób zamieszkałych przy końcu tej drogi. Nadto ulica ta, będąc drogą dojazdową do prywatnych nieruchomości, nie powinna korzystać z przywileju "specustawy". Wskazała, że realizacja projektu drogi, która będzie przebiegać przez jej działkę budowlaną spowoduje pozbawienie tej nieruchomości walorów działki budowlanej. Nadto zarzuciła, że decyzja organu odwoławczego nie została przesłana zainteresowanym – zgłaszającym uwagi i zastrzeżenia do treści decyzji organu I instancji, co sprzeczne jest z regulacjami K.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Badają zatem, czy poddany kontroli akt zgodny jest z przepisami prawa materialnego oraz czy postępowanie, w którym go wydano odpowiada regulacjom procesowym. Ustalenie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia kwestionowanej decyzji (postanowienia) w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. Sąd orzeka przy tym w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną, na co wskazuje art. 134 § 1 P.p.s.a. Dokonując kontroli skarżonego rozstrzygnięcia w wyżej określonych granicach Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Kwestionuje ona decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy ul. Ż. w K. Rozstrzygnięcia te wydane zostały w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "ustawą" i "ustawą drogową", której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność i zatwierdzanie projektu budowlanego oznaczające jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 ustawy, w tym zawierający m. in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów. Analiza akt niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, że dołączona do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie dokumentacja spełnia wskazane wyżej wymogi. Inwestor przedłożył bowiem projekt budowlany sporządzony przez uprawnione do tego podmioty wraz z wymaganymi mapami i opiniami oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] umarzającą postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (z dnia [...].12.2010 r.), jak też decyzję Prezydenta Miasta [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego (z dnia [...].04.2011 r.), o której mowa w art. 11d ust. 4 ustawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało, zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy, doręczone wnioskodawcy oraz ustalonym stronom tego postępowania (właścicielom i użytkownikom wieczystym działek objętych inwestycją). Nadto informacja powyższa została także wywieszona na tablicach informacyjnych Urzędu Miasta [...], na stronie internetowej tego Urzędu i w tygodniku lokalnym "[...]". W toku postępowania T. Ś., T. S., T. S. oraz I. P. wnieśli uwagi odnośnie do planowanej rozbudowy drogi, na które organ I instancji odpowiedział odpowiednio pismami: z dnia 7, 28 i 8 sierpnia 2012r. Kończąca przedmiotowe postępowanie decyzja odpowiada natomiast unormowaniu z art. 11f ustawy, określającym szczegółowo wymogi co do jej treści. Zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy decyzję tę doręczono wnioskodawcy, zaś pozostałe strony zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczeń (tablice informacyjne Urzędu Miasta [...], Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] oraz tygodnik "[...]"). Na skutek odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda [...], działając w myśl wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) ponownie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Ustosunkował się również do zarzutów podniesionych w złożonych odwołaniach. Decyzja organu odwoławczego doręczona została wnioskodawcy, natomiast zawiadomienie o jej wydaniu obwieszczone zostało na tablicach informacyjnych Urzędu Wojewódzkiego [...] (Delegatura [...]), na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...], w Biuletynie Informacji Publicznej tego ostatniego Urzędu, i w "[...]". Tym samym jako niezasadny należy ocenić zarzut skarżącej, iż kwestionowanej przez nią decyzji nie przesłano zainteresowanym tj. zgłaszającym uwagi i zastrzeżenia co do treści decyzji Prezydenta Miasta [...], co jej zdaniem, narusza przepisy K.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 8.01.2002r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. W odniesieniu bowiem do kwestii doręczeń decyzji wydanych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych akt ten przewiduje szczególne uregulowanie, mające pierwszeństwo przed unormowaniami K.p.a. Zgodnie więc z art. 11f ust. 3 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Przedstawiona regulacja zastępująca doręczenia zawiadomieniami o podjęciu rozstrzygnięcia oraz obwieszczeniami ma na celu przyspieszenie procesu realizacji inwestycji drogowej. Powołane natomiast przez skarżącą rozporządzenie z 8.01.2002 r. znajduje zastosowanie jedynie do skarg i wniosków składanych do właściwych organów na podstawie działu VIII K.p.a. odnoszącego się do jednoinstancyjnego postępowania, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej i nie dochodzi do wydania decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może zatem dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz, czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999r. określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji H. K. podniosła zarzut niezgodności z powyższym aktem przedstawionych w projekcie budowlanym wymagań technicznych i użytkowych rozbudowywanej drogi, który następnie podtrzymała w skardze. Zarzutu powyższego jednak nie rozwinęła poprzez wskazanie w jakim zakresie upatruje ową niezgodność. Organy dokonując zaś oceny w przedmiocie spełnienia wymagań określonych we wskazanym rozporządzeniu nie dopatrzyły się żadnych naruszeń jego regulacji, podkreślając przy tym, iż projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia zawodowe i które złożyły oświadczenie o opracowaniu tego projektu w zgodzie z unormowaniami ustawy Prawo budowlane, Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) oraz zasadami wiedzy technicznej. Ocenę powyższą Sąd podziela. W skardze H. K. podniosła, że jako droga dojazdowa do prywatnych nieruchomości ul. Ż. nie powinna korzystać z przywileju "specustawy". W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych mowa jest o tym, iż odnosi się ona do przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 tego ostatniego aktu drogą taką jest droga gminna. Jak wynika z kolei z akt niniejszej sprawy, uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1987r. ulica Ż. zaliczona została do dróg gminnych. Tym samym dopuszczalne jest objęcie jej procedurą przewidzianą w ustawie drogowej. Skarżąca uznała także jako błąd objęcie przez planowane przedsięwzięcie działek budowlanych. Zarzut ten jest bezzasadny, jako że ustawa drogowa nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zakresie rodzaju działek, które mogą zostać przejęte na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w związku z realizacją inwestycji drogowej. Mając z kolei na uwadze zarzut skarżącej, iż przedmiotowa inwestycja pozbawi jej działki walorów działki budowlanej Sąd wskazuje, że ustawa drogowa nie uzależnia udzielenia zezwolenia na inwestycję od zgody właściciela działki, na której inwestycja ta jest planowana. Przejęcie nieruchomości lub jej części następuje bowiem z mocy prawa, jednak za odszkodowaniem. Decyzję ustalającą jego wysokość wydaje organ, który zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji stała się ostateczna, co wynika z brzmienia art. 12 ust. 4a i ust. 4b ustawy drogowej. Należy jeszcze wskazać na treść art. 13 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w sytuacji, gdy przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi obowiązany jest do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Roszczenia tego można dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Mając z kolei na uwadze zarzut odwołania T. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].08.2012r. dotyczący zbyt dużej szerokości rozbudowywanej drogi należy podnieść, że rozporządzenie z 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa jedynie najmniejsze szerokości. Zatem to inwestor decyduje, jaka szerokość drogi będzie w przypadku planowanego przedsięwzięcia najbardziej optymalna; o ile będzie się przy tym mieścić w tych minimalnych granicach (co w niniejszej sprawie zostało spełnione). Skoro więc zarzuty podniesione w skardze, jak też te zawarte w odwołaniach od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia nie mogły odnieść zamierzonego skutku, zaś równocześnie brak jest przyczyn, dla których Sąd obowiązany byłby do usunięcia z obrotu prawego kwestionowanej decyzji, skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.