I OSK 4106/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Op 56/18 w sprawie ze skargi T. H. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 56/18 oddalił skargę T. H. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w przedmiocie informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną, skarżący zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy (PUP) w [...] o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie "ilości stanowisk pracy w PUP [...] na dzień [...] września 2016 r., których osoby pełniły (bądź nadal pełnią) funkcje publiczne tj. dyrektorów, kierowników, inspektorów, podinspektorów itp., ze wskazaniem spraw jakimi się zajmowali np. inspektor ds. itp". Wnioskodawca domagał się, by żądaną informację publiczną przesłano na podany adres e-mail. W odpowiedzi na ww. wniosek, organ w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. (przesłanym drogą elektroniczną [...] kwietnia 2018 r.) podał, że na [...] września 2016 r. liczba stanowisk pracy, których osoby pełniły w Urzędzie funkcję publiczną wynosiła: Dyrektor PUP [...] - 1 stanowisko; Zastępca Dyrektora PUP [...] - 1 stanowisko; Kierownik Wydziału Rejestracji Ewidencji i Świadczeń - 1 stanowisko; Specjalista ds. ewidencji i świadczeń - 2 stanowiska; Specjalista ds. rejestracji - 2 stanowiska. W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. skarżący zakwestionował prawidłowość przesłanej mu informacji, uznając ją za niepełną. Stwierdził, że w Urzędzie jest zatrudnionych więcej kierowników, specjalistów itp., a jego wniosek dotyczył wszystkich tych osób. Nadmienił, że jeśli organ uważa, że nie pełnią one funkcji publicznych, to powinien wydać w tym zakresie decyzję administracyjną, na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."). Odpowiadając na powyższe pismo, organ podtrzymał swoje stanowisko co do wskazania wszystkich osób pełniących funkcje publiczne na podanych stanowiskach. W tym zakresie powołał się na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym wyjaśniono, że osobami pełniącymi funkcje publiczne są osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżący ponownie zwrócił się do organu i stwierdził, odwołując się do orzecznictwa sądowego, że stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest wadliwe. Zażądał, by w tej sprawie organ wydał akt lub dokonał czynności. Powiatowy Urząd Pracy w [...] w piśmie z [...] maja 2018 r. po raz kolejny uznał, że udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek z [...] kwietnia 2018 r., zatem brak jest podstaw do wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W skardze z 11 maja 2018 r. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący zarzucił, że nie została mu udostępniona informacja publiczna. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności lub wydania aktu zgodnie z jego wnioskiem, a także domagał się zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku stwierdził, że organ udzielił skarżącemu żądanych informacji w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Oznacza to, że dokonał on udostępnienia informacji w terminie ustawowym, nie pozostając tym samym w bezczynności. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie wskazał, że chodzi mu o podanie konkretnych stanowisk, na których zatrudnieni w Urzędzie pracownicy, jego zdaniem, pełnią funkcje publiczne. Ogólnie zażądał podania liczby takich stanowisk, więc organ - wskazując na siedem stanowisk - dokonał własnej oceny, czy osoby na danym stanowisku pełnią taką funkcje, czy też nie. W dacie realizacji wniosku z [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor PUP w [...] odniósł się zatem w całości do jego treści, nie pominął jakiegoś żądania, a więc udzielił informacji publicznej w zgłoszonym zakresie. Natomiast oceny tej nie może zmienić to, że skarżący jest obecnie niezadowolony z udzielonej odpowiedzi i uznaje ją za niepełną. W opisanym stanie faktycznym, wbrew sugestiom skarżącego, organ nie "zawęził zakresu wniosku", nie dopuścił się bezczynności i nie było też podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej co do części przedmiotowego wniosku. Sąd wyjaśnił, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie. Podkreślił, że to na podmiocie wnoszącym o udostępnienie informacji publicznej spoczywa obowiązek sformułowania wniosku na tyle precyzyjnie, aby organ mógł go rozpoznać w pełnym, oczekiwanym przez wnioskodawcę zakresie. Brak jest także przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego tym razem w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie. Końcowo podniósł, że w niniejszym postępowaniu, dotyczącym bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, Sąd zobowiązany był do zbadania, czy w wyniku realizacji zgłoszonego żądania organ podjął w wymaganym terminie czynność lub akt. Natomiast poza kompetencją Sądu pozostawała merytoryczna ocena prawidłowości odpowiedzi, jakiej organ udzielił na wniosek skarżącego. Dlatego Sąd nie badał skargi pod kątem zasadności wywodów co do sposobu rozumienia pojęcia "pełnienie funkcji publicznych". Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przez pojęcie "osoba pełniąca funkcje publiczne" należy rozumieć wyłącznie osobę, wydającą decyzje administracyjne lub taką, która jest upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego niezastosowaniu, tj. zaniechaniu oceny prawidłowości zastosowania przez organ; 2. prawa materialnego, tj.: art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przez pojęcie "udostępnienie informacji publicznej" należy rozumieć także jej częściowe udostępnienie, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną przezeń informację publiczną; 3. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3), art. 149 § 1a w związku z 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez uznanie, iż organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną i w rezultacie oddalenie skargi, podczas gdy organ udostępnił skarżącemu jedynie część wnioskowanej informacji publicznej, a w pozostałym zakresie pozostaje w stanie bezczynności, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi wniesionej przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego na jego rzecz. W ocenie organu zarzuty skarżącego są bezpodstawne. W piśmie z 12 czerwca 2020 r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne z uwagi na sytuację zagrożenia epidemiologicznego. Jednocześnie rozszerzył argumentację zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w piśmie z [...] czerwca 2020 r. oświadczył, ze wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak wskazane w zarzucie, tj. art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., mają podobnie jak np. art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 151 p.p.s.a., charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14; 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianymi zarzutami naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem powyższych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rozpoznawana sprawa w postępowaniu sądowoadministracyjnym została wszczęta na skutek skargi wniesionej przez skarżącego na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. I tylko w zakresie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2018 r. orzekał Sąd pierwszej instancji. Art. 5 u.d.i.p. określa przesłanki oraz zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Jedną z form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest wydanie decyzji odmownej, m.in. w razie uznania, że żądane informacje podlegają ochronie w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną w oparciu o przepis art. 5u.d.i.p., w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji. W rozpoznawanej sprawie to nie decyzja odmowna (która nie została w sprawie wydana) była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, tylko bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie znajdował zatem zastosowania w sprawie niniejszej. Nie mógł więc zostać naruszony w sposób podany w skardze kasacyjnej, skoro Sąd pierwszej instancji nie dokonywał jego interpretacji. Sąd badał jedynie, czy organ pozostaje w stanie bezczynności co do wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z [...] kwietnia 2018 r. Na usprawiedliwionych podstawach nie został także oparty zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni wskazanego przepisu tak jak przypisuje mu to autor skargi kasacyjnej. Nie uznał, że przez pojęcie "udostępnienie informacji publicznej" należy rozumieć także jej częściowe udostępnienie. Nie doszło także do niewłaściwego zastosowania podanego przepisu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odniósł się do całego wniosku, nie pominął żadnego żądania, a więc udzielił informacji w zgłoszonym zakresie. Ocenę tę należy podzielić. Spór w niniejszej sprawie istniejący między skarżącym a organem sprowadza się do rozumienia pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną". Spór ten nie mógł zostać rozstrzygnięty w sprawie ze skargi na bezczynność organu, już tylko z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na wyprowadzenie wniosków we wskazanym zakresie. Nadto zważyć należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym na ocenę stanu bezczynności, nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia, czy odpowiedź zaspokaja oczekiwania strony, czy jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy lub nie, może być przedmiotem ewentualnych innych odrębnych postępowań, np. cywilnych odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 u.d.i.p. i innych (tak I. Kamińska, M Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; T.R. Aleksandrowicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis- Nexis, Warszawa 2004; wyrok NSA z 15 marca 2019 r., I OSK 1328/17; wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018 r., II SAB/łd 237/17; wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r., II SAB/Wa 671/18; wyrok WSA w Białymstoku z 5 listopada 2019 r., II SAB/Bk 87/19). Przedmiotem sprawy na bezczynność jest tylko to czy organ dopuścił się bezczynności, a nie to, czy sprawę załatwił prawidłowo. (por. wyrok NSA z 10 września 2002 r., II SAB/Wr 78/02). Bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej wiąże się z brakiem jakiegokolwiek działania organu. Jeżeli organ udzielił odpowiedzi, która może nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, to nie pozostaje w bezczynności (tak P. Szustakiewicz /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 r.). O bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy brak udzielenia informacji, ale również przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej, czy też nieadekwatnej do treści wniosku. Jak zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji żadna z przedstawionych powyżej sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Skarżący we wniosku z [...] kwietnia 2018 r. ogólnie zażądał podania liczby stanowisk, na "których osoby pełniły (bądź nadal pełnią) funkcje publiczne". Organ - wskazując na siedem stanowisk - dokonał własnej oceny, czy osoby na danym stanowisku pełnią taką funkcję, czy też nie. W dacie realizacji wniosku z [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor PUP w [...] odniósł się zatem w całości do jego treści, nie pominął jakiegoś żądania, a więc udzielił informacji publicznej w zgłoszonym zakresie. Natomiast oceny tej nie może zmienić to, że skarżący jest obecnie niezadowolony z udzielonej odpowiedzi i uznaje ją za niepełną. W opisanym stanie faktycznym nie można uznać, że organ zawęził zakresu wniosku, i dopuścił się bezczynności. Sąd w sprawie na bezczynność organu nie mógł badać, czy ocena, kogo należy uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną, jakiej dokonał organ, była prawidłowa. Pamiętać przy tym należy, że Sąd nie może rozstrzygać, w jaki sposób sprawa powinna być rozpoznana, a więc, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób. W szczególności nie może nakazać podmiotowi zobowiązanemu wydania decyzji lub podjęcia innej czynności (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016). W sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie organ w prawem określonym terminie podjął działanie zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego i udzielił wnioskowanej odpowiedzi, to skarga na bezczynność organu nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Nie zasądzono kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu z uwagi na to, że nie wykazał poniesienia jakichkolwiek kosztów, w tym ewentualnego zastępstwa procesowego W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyrazili zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.