II OSK 1696/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 229/08 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008r. sygn. akt VII/Wa 229/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2003r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie o umorzeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia [...] stycznia 2003r., na podstawie art. 105 § 1 kpa. umorzył postępowanie w sprawie tablicy reklamowej usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w M. uznając że stało się ono bezprzedmiotowe, ponieważ tablica reklamowa ustawiona została w 2002r. na w/w działce, stanowiącej własność E. i B. P., na podstawie dokonanego zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu. Odwołanie od tej decyzji wniósł Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon Drogowy podnosząc, że tablica reklamowa jest usytuowana w odległości 2,10 m od krawędzi jezdni i stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, lokalizacja ta nie była uzgodniona z zarządcą dróg. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] dnia [...] marca 2003r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż tablica reklamowa została wybudowana niezgodnie z warunkami technicznymi i w tej sytuacji organ I instancji winien prowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - brak jest wobec tego podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. P. podnosząc, że tablica reklamowa usytuowana jest w pobliżu pasa postojowego stacji paliw i w odległości ponad 8m od drogi wojewódzkiej. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i powołanym wyżej wyrokiem oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W motywach tego orzeczenia podał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. tj. wówczas gdy uznał, że organ I instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przezeń postępowanie nie pozwala na stanowcze rozstrzygnięcie sprawy, a brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 kpa winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji podał, że jeśli tablica reklamowa usytuowana została w odległości 3 m od krawędzi jezdni, z kolei krawędzie tablicy reklamowej znajdują się w linii jezdni — nie można uznać, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 kpa, ponieważ organ I instancji winien zbadać zgodność wykonanych robót z warunkami technicznymi i przeprowadzić stosowne postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. , a następnie rozstrzygnąć sprawę, co do jej istoty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania tj.; 1) art. 107 § 1 i 3 kpa. i przyjęcie, iż organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2) art.138 § 2 kpa. poprzez przyjęcie, iż postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, 3) art.105 § 1 kpa. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, Na podstawie art.174 pkt. 1 w/w ustawy zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2006r. nr 156 poz. 1118) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wniesione odwołanie pochodzi od stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane . Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów postępowania odwoławczego oraz kosztów zastępstwa procesowego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 k.p.a, winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107§ 1 i 3 k.p.a.). Tymczasem powodów tych nie można doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdza jedynie lakonicznie, że wykonanie robót powinno podlegać ocenie pod kątem zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi. Nie zostały wskazane żadne wady decyzji, które skutkować musiały jej uchyleniem. Ponadto jeśli Sąd I instancji stwierdził, iż tablica reklamowa usytuowana została w odległości 3 m od krawędzi jezdni, jej krawędzie znajdują się w linii krawędzi jezdni dlatego nie można uznać, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a., to wobec poczynionych ustaleń faktycznych, które pozwalały stwierdzić Sądowi niezgodność wykonanych robót z warunkami technicznymi, nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Powołując się na orzeczenia NSA dot. stosowania przez organ odwoławczy art.138 § 2 kpa podniesiono, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów, w trybie art. 136 k.p.a., mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, zaś w decyzji o charakterze kasacyjnym winien on wskazać powody, dla których z uprawnienia tego nie skorzystał. Z uwagi na powyższe ocena ustaleń organu I instancji i powoływanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku na jakiekolwiek ustalenia faktyczne, należy uznać za przedwczesne. Przedmiotem kontroli w przypadku skarżenia decyzji kasacyjnej, powinna być jedynie podstawa prawna wydania decyzji kasacyjnej, a więc art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie naruszenia art. 105 kpa., skarżący kasacyjnie podał, że w zaistniałym stanie faktycznym o bezprzedmiotowości postępowania zadecydował jeden z elementów istnienia przedmiotu postępowania, jakim jest brak interesu prawnego strony. Powołując treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy wskazano, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - wynika, że Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon Drogowy jest wprawdzie zarządcą drogi sąsiadującej bezpośrednio ze sporną inwestycją, lecz nie udowodnił, że znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwala stwierdzić, że postępowanie w sprawie tablicy reklamowej na działce nr [...] stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Tablica zgodnie z obowiązującymi przepisami została postawiona na podstawie dokonanego zgłoszenia. Wszystkie podmioty dysponujące interesem prawnym w tym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zgłosiły sprzeciwu w tej sprawie. W sytuacji, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie - art. 105 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przesłanek nieważności o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a, stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie oparta została o zarzuty wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. W obrębie podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania) skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art.. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 kpa, i art.105 §1 kpa polegające na tym, że sąd błędnie uznał, iż były podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § .2 kpa w sytuacji, gdy organ ten nie uzasadnił dlaczego normę tę zastosował, w szczególności wadliwe przyjął, że postępowanie I instancji dotknięte jest wadami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Podnieść należy w pierwszej kolejności, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji Podnosząc w tej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) pozwalającego zwalczyć orzeczenie Sądu pierwszej instancji albowiem do przepisów tych nie można zaliczyć art. 174 ppsa, który dotyczy rodzaju podstaw kasacyjnych. Niezależnie od powyższego mimo wadliwie sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, iż przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja kasacyjna podjęta w trybie art. 138 § 2 kpa. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. wtedy, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja taka istnieje wtedy, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z istotnym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Naruszałoby to także zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, organ ten nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na fakcie zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w trybie art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U.00.106.1126 ze zm dalej powoływana też jako Prawo budowlane). Tymczasem zrealizowanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego utraciły już kompetencję do ingerowania w proces budowlany czy też zakończony już proces budowlany. Taką możliwość ustawodawca przewidział wprowadzając regulację zawartą w przepisach art. 50 i art. 51 w/w ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 50 ust.1 pkt. 2 i 3, art. 51 ust.1 w zw. z art. 51 ust. 4, prowadzenie robót budowlanych (także wykonanie robót budowlanych) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź w sposób niezgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego rodzi obowiązek organu nadzoru budowlanego do podjęcia działań przewidzianych w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie było wobec tego w niniejszej sprawie podstaw do umorzenia przez organ I instancji na podstawie art.105 §1 kpa postępowania administracyjnego w sprawie legalności przedmiotowego urządzenia reklamowego, bez przeprowadzenia uprzednio postępowania wyjaśniającego w trybie w/w przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, iż konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w trybie art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane z uwagi na to, że tablica reklamowa została wybudowana niezgodnie z warunkami technicznymi, świadczy o tym, co także wynika z akt administracyjnych, że organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania, które zapewniłoby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Już to dawało podstawę do uchylenia na mocy art. 138 § 2 kpa. decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie w tej sytuacji całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, jak to wyżej podniesiono, byłoby niedopuszczalne. Nie zmienia tej oceny zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż urządzenie reklamowe jest wzniesione niezgodnie z warunkami technicznymi, ponieważ nie świadczy ono w żaden sposób o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w sposób umożliwiający rozstrzygnięcie sprawy. Z powyższych względów prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż były podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art.138 § 2 kpa. Tym samym nie może być mowy o naruszeniu przepisów art. 105 §1 kpa i art. 107 §1 i 3 kpa. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. poprzez błędną jego wykładnię. Stwierdzić należy, że przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania i nie był zastosowany przez Sąd I instancji. Nie mógł wobec tego zostać naruszony przez ten Sąd przy ferowaniu zaskarżonego wyroku. Przypomnieć należy, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) został wprowadzony w życie ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, obowiązującą od 11 lipca 2003r. (Dz.U. nr 80, poz.718). Nie obowiązywał wobec tego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i nie ma on także zastosowania w przedmiotowej sprawie także i obecnie. Podkreślić należy, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. i ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Krąg stron w tej sprawie należy ustalać w oparciu o przepis art. 28 kpa., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarządca drogi wojewódzkiej ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, co wynika z art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U.07.19.115 ze zm), że zarządca drogi jest zobowiązany ustawowo do takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem i była bezpieczna dla jej użytkowników. Skoro usytuowanie urządzenia reklamowego przy drodze publicznej może (to należy wyjaśnić) wyczerpywać przesłanki z art. 50 ust.1 pkt. 2 i 3 Prawa budowlanego, to zarządca tej drogi jest zobowiązany do podjęcia działań, aby doprowadzić rzecz do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.