III SA/Gl 345/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XV/99/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski zaskarżył uchwałę Nr XV/99/2019 Rady Miejskiej w Żarkach z 30 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXV/257/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z 17 lutego 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwale tej Wojewoda Śląski zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: ustawa) w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Stwierdził, że Rada powinna odrębnie uregulować stawki opłat, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zaś stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ nadzoru zważył, że Rada Miejska w § 1 uchwały, który dodaje § 2 ust. 1a uchwale zmienianej ustala stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest gmina, o której mowa w art. 40 ust. 4 i 6 ustawy w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, na 0.20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Rada była uprawniona w zakresie z art. 40 ust. 4 ustawy do określenia stawki opłaty za obiekty i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz w zakresie dotyczącym art. 40 ust. 6 ustawy była uprawniona do określenia stawki wyłącznie za obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej. Rada w treści § 2 uchwały dodaje w § 3 kolejny ustęp 4 i ustala stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest gmina, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej , na 20 zł , a była uprawniona do określenia stawki wyłącznie za urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Art. 40 ust. 8 ustawy odwołuje się zarówno do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czym pojęć tych nie należy utożsamiać. Prawidłowe rozróżnienie tych pojęć ma znaczenie z tego względu, że stawki maksymalne przewidziane w art. 40 ust. 8 ustawy wynoszą 0,20 zł dziennie za umieszczenie w pasie drogowym obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 3) oraz 20 zł rocznie w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 2). Odmienny jest zatem zakres przedmiotowy opłat, odmienna jest ich wysokość i okresy, za które są pobierane. Dokonując analizy § 1 i § 2 uchwały zmieniającej organ nadzoru stwierdził, ze Rada Miejska ustaliła zakres przedmiotowy analizowanego przepisu uchwały z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy. Art. 40 ust. 2 ustawy wyraźnie odsyła so umieszczenia w pasie drogowym wyłącznie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, zaś w art. 40 ust. 3 ustawy odsyła do umieszczenia w pasie drogowym wyłącznie obiektów infrastruktury technicznej. Tymczasem rada w § 1 i § 2 uchwały zmieniającej wskazała zarówno urządzenia jak i obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej, co należało ocenić jako naruszające w sposób istotny art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 8 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Gmina Żarki reprezentowana przez Burmistrza wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odwołał się do art. 40 ust. 8 ustawy i wskazane tam obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Użycie spójnika "i" oznacza koniunkcję, dla której wymagane jest łącznie spełnienie obu słów połączonych spójnikiem "i", co pozwalało na konstrukcję kwestionowanego uregulowania w sposób wskazany w uchwale. Gdyby intencją ustawodawcy było rozłączne uregulowanie kwestii wysokości opłat odpowiednio wskazałby to w regulacji ustawowej. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie narusza art. 7 Konstytucji. W § 1 zaskarżonej uchwały powołano się na art. 40 ust. 4 i 6 ustawy. Art. 40 ust. 6 ustawy odwołuje się do art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, w którym mowa jest o konieczności uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Powołany w § 1 uchwały art. 40 ust. 6 ustawy odwołuje się do art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy co w sposób jednoznaczny wskazuje jego zastosowanie do obiektów, w tym obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. W § 2 zaskarżonej uchwały odwołano się do art. 40 ust. 5 ustawy, który odwołuje się do art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym zezwolenia wymaga umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z regulacji tej wynika konieczność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku jego zajęcia przez urządzeni, w tym urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Jest zatem możliwa logiczna i jednoznaczna wykładnia zaskarżonej uchwały w sposób niewykraczający poza zakres delegacji ustawowej przyznanej radzie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął następujące stanowisko. Skarga Wojewody Śląskiego była uzasadniona. Art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych przewiduje maksymalne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w ust. 4 i 6 (zajęcie na cele wskazane w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 oraz w pkt 3) w wysokości nieprzekraczającej 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego oraz tych, o których mowa w ust. 5 (zajęcie na cel wskazany w art. 40 ust. 2 pkt 2) w wysokości nieprzekraczającej 200 zł. W dalszej części tego przepisu przewidziano jednak obniżenie stawek w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ust. 4 i 6 do kwoty nieprzekraczającej 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a w przypadku stawki z ust. 5 do wysokości nieprzekraczającej 20 zł rocznie. Z kolei z art. 40 ust. 2 w zw. z ust. 4, 5 i 6 ustawy wynika, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg mają dotyczyć: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Z kolei z art. 40 ust. 9 ustawy wynika, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8 uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego,· 3) procentową wielkość zajmowanej szerokość jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Słusznie zatem stwierdził organ nadzoru, że uwzględniając zmianę art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych wprowadzoną art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) Rada Miejska powinna uregulować stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1- 4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej; tj. stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Natomiast Rada Miejska w § 1 zaskarżonej uchwały dokonała zmiany swojej uchwały Nr XXXV/257/2006 z 17 lutego 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, w ten sposób że, w § 1 uchwały zmienianej Rada dodała § 2 ust. 1a o treści: ustala się opłaty za zajęcie1 m2 powierzchni pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest gmina, o których mowa w art. 40 ust. 4 i 6 ustawy, w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej na 0,20 zł za jeden dzień zajmowania; w § 3 uchwały zmienianej Rada dodała ust. 4 o treści: ustala się stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg dla których zarządca jest gmina, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej na 20 zł. Zasadnie zatem organ nadzoru stwierdził, że nie wszystkie stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy powinny odnosić się zarówno do obiektów, jak i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Stawka opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy powinna zostać określona w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zaś stawka opłaty wskazana w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Powyższe stawki nie zostały w sposób prawidłowy uregulowane w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Należy zauważyć, iż w art. 40 ust. 8 ustawy mowa zarówno o obiekcie i urządzeniu infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czym pojęć tych nie należy utożsamiać - czym innym jest bowiem obiekt telekomunikacyjny, a czym innym urządzenie telekomunikacyjne. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z tego względu, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 40 ust. 8 ustawy niższe stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej - i wynoszą odpowiednio: 0,20 zł dziennie (zamiast 10 zł) w odniesieniu do umieszczonego w pasie drogowym obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy) i 20 zł rocznie (zamiast 200 zł) w odniesieniu do urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). Odmienny jest więc zakres przedmiotowy opłat, odmienna jest ich wysokość i odmienny jest okres, za który są one pobierane. Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).