II SA/Ol 513/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą do Sądu wynika, że Wójt Gminy A (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" odmówił K. M. (skarżąca) przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego na dożywianie. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy i dołączone dokumenty ustalono, iż mąż skarżącej zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 2 sierpnia 2019 r. Natomiast w okresie od 1 października 2018 r. do 16 lipca 2019 r, pracował w Gospodarstwie Rolnym A. Umowa o pracę została rozwiązana na mocy porozumienia stron - art. 30 § 1 pkt 1 k.p., mąż skarżącej pozbawił tym samym siebie i rodzinę środków utrzymania. W ocenie organu stanowi to ewidentny przykład braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, bowiem należy tak zakwalifikować rezygnację z pracy, w sytuacji gdy są trudności na rynku pracy z podjęciem zatrudnienia. Nie jest zaś celem i nie leży w możliwościach pomocy społecznej świadczenie pomocy osobom i rodzinom, które świadomie doprowadzają do trudnej sytuacji życiowej. Podkreślono, że mąż skarżącej nie czyni starań, aby poprawić sytuację rodziny, nie poszukiwał i nie poszukuje pracy. Od rozwiązania umowy o pracę, tj. od 16 lipca 2019 r. nigdzie nie pracował na umowę o pracę. Organ powziął przekonanie, że aby rodzina osiągnęła aktywizację życiową i nie uzależniła się od świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, pomoc finansowa nie może być udzielana na dłuższy czas, nie może mieć charakteru permanentnego. Ponadto wskazano na brak współpracy z pracownikiem socjalnym . Strona skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W treści odwołania skarżąca wskazała na to, że wraz z mężem są osobami bezrobotnymi, mają troje dzieci, są w trudnej sytuacji finansowej i potrzebują pomocy. Skarżąca podniosła, że organ nie przyznał pomocy, choć dochód na osobę w jej rodzinie to 327,60 zł przy kryterium wynoszącym 528 zł. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu ona i mąż zawsze robią to, o co poprosi pracownik socjalny. Mąż nie pracuje w gospodarstwie rolnym, gdyż "były komplikacje", ponadto "socjalna" twierdziła, iż mąż ma się zwolnić i poszukać innej pracy, bo pół etatu to za mało. Skarżąca wskazała również to, że przez pół roku nie korzystała z pomocy społecznej, bo mąż zarobił na utrzymanie rodziny. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium w analizowanej sprawie spełniony został warunek kryterium dochodowego kwalifikujący do przyznania zasiłku okresowego, bowiem przy kryterium wynoszącym 528 zł miesięcznie, w rodzinie skarżącej dochód ten wynosi 327,60 zł na osobę. Zdaniem Kolegium za prawidłowe należało jednak uznać ustalenia organu w zakresie ziszczenia się w sprawie okoliczności negatywnych, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, które uzasadniają odmowę przyznania świadczenia. W analizowanej sprawie mąż skarżącej, mimo tego, że z pracy dorywczej osiąga dochód w kwocie 200 zł, miesięcznie nie podejmuje zatrudnienia stałego. Ponadto rozwiązał on z dniem 16 lipca 2019 r. umowę o pracę w na zasadzie porozumienia stron, od tego czasu jest osobą bezrobotną, mimo tego, że posiada zawód murarza. Jak wynika zaś z doświadczenia życiowego zawód ten jest atrakcyjny i poszukiwany na rynku pracy. Starania więc męża skarżącej w zakresie poszukiwania pracy w zakładach niezwiązanych z jego zawodem należy ocenić raczej jako pozorne. Przy tym z akt sprawy nie wynika, aby stan zdrowia męża skarżącej stał na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia. Jest on bowiem człowiekiem młodym (32 letnia) i zdrowym. Zdaniem Kolegium te okoliczności zostały prawidłowo ocenione przez organ pierwszej instancji, jako brak współpracy ze strony męża skarżącej w celu zmiany sytuacji finansowej rodziny, za którą w głównej mierze jest, jako mąż i ojciec odpowiedzialny. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca. Podkreśliła, że są razem z mężem zarejestrowani w Urzędzie Pracy jako bezrobotni. Wskazała na złą współpracę z pracownikiem socjalnym, która twierdzi, że skarżąca wraz z mężem nie wykonują jej poleceń, a wcześniej twierdziła, że praca na ½ etatu to za mało. Podkreśliła, że nie korzystała z pomocy od pół roku, ponieważ nie było takiej potrzeby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie przyznania skarżącej zasiłku okresowego na dożywianie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 - dalej jako: "u.p.s."). W myśl art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W rozpoznawanej sprawie żadnych i nikogo wątpliwości nie budzi to, że w rodzinie skarżącej kryterium dochodowe nie zostało przekroczone, bowiem dochód w tej rodzinie wynosi 327,60 zł na osobę. Organy uznały natomiast, że w sprawie doszło do ziszczenia się okoliczności negatywnych o których mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. tj. braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wskazuje się, że powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki nie tylko dla świadczeniobiorcy, ale również dla pracownika socjalnego (wyrok NSA z 15 stycznia 2016 r. I OSK 1381/14, Lex 2032711, aprobowany przez I. Sierpowską, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, s. 42). Za brak współdziałania nie może być uznana nieumiejętność osoby korzystającej z pomocy społecznej; nieudolność, nieporadność czy ograniczona zdolność percepcji świadczeniobiorcy (I. Sierpowska - op. cit., s. 42-44, 107). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Koncentrując się na podstawowym problemie w niniejszej sprawie, tj. obowiązku współdziałania strony z organem udzielającym świadczeń z pomocy społecznej, stwierdzić należy, że orzecznictwie powszechnie przyjmowano, iż uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uzasadnia odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej (m.in. w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11, LEX nr 785846). Równocześnie podkreślano, że powyższe stanowisko judykatury nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Uwzględnić przy tym należy, że analiza przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jego zła wola (patrz m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 775/14; LEX nr 1646272). Wobec tego, na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie u.p.s., co nie znalazło wyrazu uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. W ocenie Sądu organy w sposób przekonujący nie wykazały zaistnienia negatywnej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. Fakt rozwiązania - za porozumieniem stron - umowy o pracę przez męża skarżącej zatrudnionego w gospodarstwie rolnym na ½ etatu nie stanowi samoistnie o braku współpracy przez niego z pracownikiem socjalnymi przede wszystkim braku chęci w rozwiązywaniu problemów rodziny. Zwrócić należy uwagę na sposób rozwiązania tej umowy o pracę, który może świadczyć o polubownym i bezkonfliktowym zakończeniu stosunku pracy. Nie było to porzucenie pracy, czy zwolnienie dyscyplinarne, które również automatycznie bez dodatkowych ustaleń nie mogłyby przesądzać o braku współdziałania z organem pomocy społecznej. Tak naprawdę nie wiadomo jakie były rzeczywiste przyczyny rozwiązania umowy o pracę przez męża skarżącej. Być może chciał znaleźć lepiej płatną pracę w wyuczonym zawodzie, która pozwoliłaby mu na utrzymanie rodziny. Skarżąca podnosiła w skardze, że pracownik socjalny sugerował, iż mąż powinien podjąć zatrudnienie na pełen etat za wyższe wynagrodzenie. Niewykluczone, że właśnie dlatego zrezygnował on ze słabo płatnej pracy w gospodarstwie rolnym. Tego jednak organy nie wyjaśniły a przyjęły arbitralnie, że rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron świadczy o negatywnej postawie męża skarżącej i braku jego strony chęci współpracy. Wskazano również, że mąż skarżącej nie podejmuje zatrudnienia, mimo, iż posiada atrakcyjny zawód na rynku pracy. Jednakże organy nie poparły tej ogólnej tezy żadnymi konkretami. Nie podano czy otrzymał on jakieś konkretne propozycje pracy, ani tego że odmówił podjęcia zatrudnienia W rzeczywistości nie wiadomo czy miał on jakąkolwiek propozycję pracy w ostatnim czasie, albo czy ewentualne propozycje pracy odpowiadały jego kwalifikacjom i możliwościom. Sugerując, że mąż skarżącej unika zatrudnienia organy oparły się na ogólnych twierdzeniach, nie przytaczając żadnych konkretnych ustaleń. Tymczasem mąż skarżącej jest zarejestrowany od 2 sierpnia 2019 r. w Urzędzie Pracy, a zatem wykazuje gotowość i chęć do podjęcia pracy co potwierdza dołączona karta aktywności zawodowej bezrobotnego. Bycie człowiekiem młodym, zdrowym i posiadanie zawodu murarza nie może automatycznie wykluczać takiej osoby (jego rodziny) z korzystania z pomocy społecznej. Z pewnością organy powinny dbać o to, aby to korzystanie z pomocy nie przekształciło się w jej wykorzystywanie poprzez bezzasadne unikanie zatrudnienia lub jego ukrywanie, jednak każda decyzja organu powinna się opierać na konkretnych faktach i dowodach, a nie przypuszczeniach i domysłach. Przecież nie każdy człowiek młody musi być bardzo zaradnym i potrafiącym znaleźć pracę każdej sytuacji, podobnie jak nie każdy człowiek posiadający wyuczony zawód murarza musi być dobrym fachowcem. Ponadto organy nie odniosły się do twierdzeń skarżącej kiedy wskazała, że jej rodzina nie jest stałym beneficjentem pomocy społecznej i korzysta z takiej pomocy doraźnie. Jeżeli rodzina skarżącej przez pół roku zaś nie otrzymywałaby żadnego wsparcia to trudno jest mówić o pomocy permanentnej, na co wskazuje organ I instancji Dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest zaś wystarczające samo ogólne stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być bowiem dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Dlatego też, powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. Tych standardów nie spełnia ani postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie obu decyzji, ani uzasadnienia decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.