IV SA/Po 453/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na akt [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. W. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował J. W. o odmowie zmiany zaleceń pokontrolnych z dnia [...] lutego 2020 r. ([...]). W uzasadnieniu podano, że dnia [...] października 2019 r. przeprowadzono kontrolę dworu w zespole dworu, zlokalizowanego w graniach działki nr [...] w S. G.. B., wpisanego – wraz z tym zespołem dworu – do rejestru zabytków po numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 1984 r. (protokół nr [...], [...]). W toku kontroli stwierdzono, że dwór znajduje się w bardzo złym stanie, który stwarza istotne zagrożenie jego dalszego niszczenia, a w konsekwencji stwarza istotne zagrożenie, że zabytkowy dwór w perspektywie czasu przestanie w ogóle istnieć. Wobec powyższego organ ochrony zabytków w zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] lutego 2020r. zobowiązał J. W. jako jego użytkownika do dokonania określonych w treści zaleceń czynności oraz robót budowlanych. W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. J. W. złożył zastrzeżenia do powyższych zaleceń pokontrolnych i podał, że termin do wykonania zaleceń organu ochrony zabytków jest zbyt krótki, a nadto pociąga za sobą wysokie nakłady finansowe. Podkreślił, że dokonał wielu prac remontowo-konserwacyjnych i porządkowych na terenie dworu, jednakże uwagi na swoją sytuację finansową nie jest w stanie przeprowadzić opisanego w zaleceniach pokontrolnych remontu. J. W. wniósł jednocześnie o odroczenie terminu wykonania prac. W. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych argumentując, że wyznaczony w zaleceniach pokontrolnych czas do zrealizowania koniecznych robót budowlanych jest wystarczająco długi, a nadto działania te mają na celu przede wszystkim ratowanie zabytkowego budynku przed zniszczeniem. Organ wskazał również, że zakres tych robót wynika przede wszystkim z faktu, że przy tym obiekcie nie podejmowano wcześniej robót adekwatnych do stanu jego zachowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W. zarzucił rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków naruszenie: - art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2b pkt 2 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.; zwanej dalej "u.o.z.") poprzez błędne uznanie, że adresatem zaleceń pokontrolnych w niniejszej sprawie jest dzierżawca w sytuacji, gdy ze stanowiącego podstawę okoliczności faktycznych materiału dowodowego wynika, że zalecenia te powinny być skierowane do właściciela nieruchomości, - art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 oraz art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z. poprzez pobieżną analizę stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności brak ustalenia przyczyn nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli oraz podmiotu za nie odpowiedzialnego i jednoczesne ograniczenie zaleceń pokontrolnych do listy prac do wykonania, co skutkowało błędnym przyjęciem, że adresatem zaleceń pokontrolnych winien być dzierżawca nieruchomości, podczas gdy odpowiedzialność za aktualny stan zabytku ponosi przede wszystkim jego właściciel, - art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych bez uwzględnienia, iż tożsamy co do zasady obowiązek został już nałożony na Agencję Nieruchomości Rolnych, a w konsekwencji poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonują dwa akty administracyjne obejmujące realizację tego samego obowiązku i każdy z tych aktów został skierowany do innego pomiotu, co stoi w jawnej sprzeczności z zasadą budowania zaufania do organów administracji oraz z zasadą budowania zaufania do organów administracji oraz zasadą uprawnionych oczekiwań. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżący jako dzierżawca zabytku na podstawie zawartej umowy dzierżawy zobowiązał się do użytkowania zabytków wpisanych do rejestru zabytków zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków, a nadto do utrzymania na własny koszt przedmiotu dzierżawy przez czas trwania umowy w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie ulegały pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia. W związku z tym za stronę zaleceń pokontrolnych należało uznać skarżącego, albowiem to on dysponuje tytułem prawnym do zabytku i korzysta z niego. W piśmie z dnia [...] czerwca 2020r. uczestnik postępowania - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa [...] w P. wniósł o jej oddalenie. W piśmie podniesiono, iż organ ochrony zabytków prawidłowo ustalił, że skarżący dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której posadowiony jest zabytek i z tego zabytku korzysta, a zatem to on winien być adresatem zaleceń pokontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest akt W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którym odmówiono skarżącemu zmiany zaleceń pokontrolnych. Rozstrzygnięcie to stanowi inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podlega zatem kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do ustalenia właściwego adresata obowiązków określonych w zaleceniach pokontrolnych. Zdaniem skarżącego zalecenie pokontrolne powinno być skierowane do właściciela zabytkowego dworu tj. Agencji Nieruchomości Rolnych [...] w P., a nie do dzierżawcy przedmiotowego obiektu. Rozstrzygając te kwestię w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zaskarżone zalecenia pokontrolne zosyał wydane na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 5 u.o.z. opieka nad zabytkiem, sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza, polega, w szczególności na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Jednocześnie w art. 49 ust. 1 u.o.z. Ustawodawca przewidział, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Pod pojęciem posiadacza, zgodnie z art. 336 k.c., rozumie się zarówno tego, kto faktycznie włada rzeczą jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Do opieki nad zabytkami, w tym przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, zobowiązany jest zatem szeroki krąg podmiotów władających zabytkami. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że dzierżawca nieruchomości, posiadający tytuł prawny do nieruchomości wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, jest podmiotem zobowiązanym do opieki nad zabytkiem, a tym samym może być adresatem obowiązku nałożonego na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z. Z umowy dzierżawy przedmiotowego zespołu budynków z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, że w skład wydzierżawianej nieruchomości wchodzi zespół dworsko-parkowy wpisany do rejestru zabytków ( § 2 umowy). W § 3 pkt 6 umowy dzierżawca oświadczył, ze zapoznał się z przedmiotem dzierżawy oraz ograniczeniami w jego używaniu i w związku z tym nie będzie występował z roszczeniami z tytułu rękojmi za wady przedmiotu dzierżawy. Z kolei w § 5 ust. 3 umowy dzierżawca zobowiązał się do użytkowania obiektów zabytkowych – dworu i parku wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W umowie wskazano również, że wszelkie prace w dzierżawionym obiekcie zabytkowym, takie jak remonty, przebudowy, konserwacje mogą być prowadzone wyłącznie za zgodą Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., [...]. W § 6 dzierżawca zobowiązał się do używania przedmiotu dzierżawy z zachowaniem obowiązujących przepisów, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w § 7 do utrzymania na własny koszt przedmiotu dzierżawy przez okres jej trwania w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie ulegały pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy (ust. 1). W szczególności dzierżawca zobowiązał się do dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, w tym urządzeń melioracji szczegółowych, na swój koszt, z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania oraz prowadzenia książek obiektów budowlanych . Mając to wszystko na uwadze Sad uznał, że adresat zaleceń pokontrolnych został określony prawidłowo – skarżący dysponuje bowiem tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajduje się zabytek i na tej podstawie korzysta z tego zabytku. Zarówno ustawa znajdująca zastosowanie w sprawie, jak również treść umowy dzierżawy zawartej między J. W., a wydzierżawiającym przemawiają za tym, że to na nim ciąży obowiązek opieki nad zabytkiem znajdującym się w jego posiadaniu, co przekłada się również na konieczność realizacji zaleceń pokontrolnych sporządzonych przez organ ochrony zabytków. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że przy wielości podmiotów, które mogłyby być adresatami zaleceń, organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę wymienione w uzasadnieniu skargi czynniki. Obowiązek taki nie wynika z żadnego z przepisów u.o.z., a bez znaczenia jest to, jak dużych nakładów finansowych wymaga przeprowadzenie robót wskazanych przez konserwatora zabytków. Posiadacza nieruchomości na podstawie art. 5 u.o.z. obciąża bowiem opieka nad zabytkiem, która polega w szczególności na utrzymaniu zabytku, tj. zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W ocenie Sądu nałożone w zaleceniach pokontrolnych obowiązki nie wykraczają poza zakres obciążającej skarżącego opieki, a zjawiskiem normalnym jest, że w związku z koniecznością realizacji robót budowlanych obowiązany do ich wykonania będzie musiał ponieść związane z nimi koszty finansowe. Dodatkowo w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie adresatem zaleceń pokontrolnych mógł być jedynie skarżący jako dzierżawca nieruchomości, na której znajduje się zabytek. Zarzut naruszenia przez organ art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. poprzez nie ustalenie przyczyn stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości należało uznać za chybiony. Stosownie do art. 39 ust. 1 u.o.z. z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi jednostki organizacyjnej. W myśl art. 39 ust. 2 u.o.z. protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych. Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 39 ust. 3 u.o.z.). Sąd zważył, że w dniu [...] października 2019 r. uprawniony pracownik organu konserwatorskiego w obecności skarżącego przeprowadził oględziny dworu w miejscowości S.. Z kontroli sporządzono protokół, do którego skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. W ocenie Sądu protokół ten spełnił wymogi określone w przepisie art. 39 ust. 2 u.o.z. i wbrew twierdzeniom skarżącego zawiera również wymaganą informację co do stwierdzonych przez kontrolującego nieprawidłowości oraz przyczyn ich powstania. W treści protokołu oznaczono nadto osoby odpowiedzialne za powstanie nieprawidłowości. W odniesieniu natomiast do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Sąd zauważa, że zalecenia pokontrolne wydawane są na podstawie ustaleń wynikających z przeprowadzanej na podstawie art. 38 u.o.z. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Kontrola dokonywana w ramach nadzoru konserwatorskiego nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.o.z. na skutek przeprowadzonej kontroli wojewódzki konserwator zabytków może albo wydać zalecenia pokontrolne albo wydać decyzję administracyjną. Wobec powyższego zasadne jest twierdzenie, że postępowanie w sprawie kontroli przestrzegania i stosowanie przepisów u.o.z. nie musi być jednoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ ochrony zabytków uznał za wystarczające wydanie zaleceń pokontrolnych, do których nie znajdą zastosowania przepisy k.p.a. Mając to na uwadze Sąd uznał, że sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów k.p.a. nie mógł zostać uznany za skuteczny. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że nie ma racji skarżący argumentując, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa akty administracyjne obejmujące realizację tego samego obowiązku i każdy z tych aktów został skierowany do innego pomiotu. Sąd zważył, że rzeczywiście dnia [...] października 2011 r. został wydany nakaz nr [...] dotyczący przeprowadzenia robót budowlanych przy obiekcie zabytkowym, który został skierowany do Agencji Nieruchomości Rolnych [...] w P.. Jednakże w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...] ANR wskazała, że skarżący jako dzierżawca nieruchomości złożył deklarację o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych zawartych w ww. nakazie. Fakt, że w zaleceniach pokontrolnych obowiązki związane z utrzymaniem zabytku zostały uregulowane odmiennie niż w nakazie nr [...] nie powoduje, że naruszona została zasada zaufania do działalności organów administracji publicznej. Skarżący nie dostrzega bowiem, że zalecenia te został wydane w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Odmienność ta dotyczy m.in. podmioty władającego przedmiotową nieruchomością, a także zakresu prac koniecznych do wykonania. Jak słusznie zauważył organ ochrony zabyków, pomimo twierdzeń skarżącego o przeprowadzeniu szeregu robót budowlanych i innych czynności na nieruchomości brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ich dokonanie, co prowadzi do wniosku, że stan zabytku pomiędzy 2011 r., a 2020 r. mógł ulec znacznemu pogorszeniu, co uzasadniało zmianę przez organ ochrony zabytków zakresu czynności koniecznych do przeprowadzenia w celu utrzymania dworu w stanie niepogorszonym. Nie sposób zatem podzielić argumentacji skarżącego o nałożeniu przez organ ochrony zabytków tożsamych obowiązków na dwa różne podmioty. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.