VII SA/Wa 1350/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J. D. i I. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. D. i I. K. solidarnie kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z 13 czerwca 2022 r. nr 651/22, na mocy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. Ł. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2022 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WINB podkreślił, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania. Ustalono, że T. Ł. 26 września 2013 r. zgłosił wykonanie remontu segmentu skrajnego w budynku szeregowym przy ul. B. w W., tj. wymianę instalacji elektrycznej, kanalizacyjnej, wodociągowej, teletechnicznej i docieplenie z wymianą stolarki okiennej na identyczną oraz pokrycia dachu. PINB uznał, że ww. roboty wymagały pozwoleniu na budowę i postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. wstrzymał roboty i nałożył obowiązek złożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., w tym dot. odprowadzania wód opadowych z dachów budynków przy ul. B.i Z.. Następnie, postanowieniem z [...] września 2015 r. nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. ustalił opłatę legalizacyjną, które WINB postanowieniem z 18 marca 2016 r. utrzymał w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2017 r., VII SA/Wa 1212/16 uchylił postanowienia organów obu instancji. Następnie PINB postanowieniem z [...] lutego 2019 r. ponownie nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a decyzją z [...] października 2020 r. nakazał rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy. WINB decyzją z 11 lutego 2021 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB 2 lipca 2021 r. przeprowadził kontrolę, w czasie której nie udostępniono wnętrza budynku, jednak w kwestii odprowadzania wód opadowych nie stwierdzono zmian. Wody z dachów B. i Z. nadal odprowadzane są rurą spustową na daszek nad wejściem, a z daszku grawitacyjnie na teren utwardzony, a następnie do odwodnienia liniowego przed garażem budynku B. Postanowieniem z [...] września 2021 r. organ nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Przy piśmie z 24 stycznia 2022 r. inwestor złożył cztery egzemplarze projektu. PINB stwierdził, że nie spełniono wszystkich warunków postanowienia z [...] września 2021 r. i wydał ww. decyzję z [...] marca 2022 r. nakazując rozbiórkę ww. prac. WINB podkreślił, że powodem nakazu rozbiórki było niespełnienie wszystkich warunków ww. postanowienia, które obejmowało: 1. uzupełnienie strony tytułowej o kategorię obiektu i o pełen zakres robót, który projekt obejmuje (przebudowa, rozbudowa, nadbudowa), 2. wykonanie spisu treści zgodnie z ponumerowanymi kartami, 3. dołączenie projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta z naniesionym budynkiem i jego wymiarami, 4. doprecyzowanie części opisowej instalacji odprowadzenia wody opadowej z dachu o szczegółowy opis podłączenia do kanalizacji ogólnospławnej z zaznaczeniem na mapie istniejącej kanalizacji do celów projektowych i rysunku elewacji, a także wykazanie, że projektowane rozwiązanie zagwarantuje wystarczającą przepustowość przepływu wody, 5. sprawdzenie projektu budowlanego przez osobę uprawnioną - art. 20 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., 6. złożenie zgody Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] na podłączenie do sieci kanalizacyjnej, 7. poprawienie projektu w zakresie wpływu inwestycji na użytkowanie działek sąsiednich, 8. wskazanie, której działki dotyczy opis techniczny zagospodarowania terenu (str. 12), 9. uzupełnienie mapy do celów projektowych na str. 14 o podpis projektanta za zgodność z oryginałem. WINB nie zgodził się z zarzutem, że nieuwzględnienie w tytule projektu budowlanego pełnego zakresu robót stanowiło "błąd edytorski", skoro w ramach robót przy budynku przy ul. B. zabudowano loggię na parterze i na piętrze, zabudowano taras na drugim piętrze, nadbudowano budynek od wschodu, zmieniono kształt dachu, zrezygnowano z garażu w podziemiu, a w miejsce drzwi garażowych wstawiono okno. Budynek też rozbudowano w piwnicy i wykonano wyjście do ogrodu oraz nowe schody z parteru do ogrodu. Podczas robót usunięto rynnę od wschodu odprowadzającą wodę opadową z trzech segmentów do rury spustowe w ścianie segmentu skrajnego przy ul. B. Woda z dachu tego segmentu odprowadzana jest dwoma rurami spustowymi. W myśl bowiem art. 34 ust. 2 p.b. zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych. Ponadto zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zakres projektu budowlanego uwzględnia stopień skomplikowania robót budowlanych, specyfikę i charakter obiektu budowlanego, warunki ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w przepisach odrębnych, oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego. Art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. stanowi natomiast, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Organ zaznaczył, że w wyroku z 15 marca 2017 r., VII SA/Wa 1212/16 Sąd stwierdził, że "pierwotnie zespół budynków w zabudowie szeregowej położony przy ul. Z. posiadał wspólny system odprowadzania wody opadowej. System ten został przez Inwestora naruszony. Naturalnym więc rozwiązaniem w takiej sytuacji powinno być dążenie do przywrócenia stanu zgodnego z prawem jaki istniał przed rozpoczęciem robót. Rozwiązanie takie jest uzasadnione również z tego powodu, że zaproponowany projekt budowlany nakłada obowiązki budowlane na inne osoby, którym nie można zarzucić działania niezgodnego z prawem". Zasadne było więc doprecyzowanie części opisowej instalacji odprowadzenia wody opadowej z dachu o szczegółowy opis podłączenia do kanalizacji. Ze względu na specyfikę tego systemu - wspólnego dla budynków przy ul. B., ul. Z. zasadne było też uwzględnienie wpływu inwestycji na użytkowanie działek sąsiednich. Sąd wskazał bowiem, że organy winny wnikliwie ocenić rozwiązania projektowe w zakresie odprowadzania wód opadowych, mając na względzie uzasadnione interesy osób korzystających dotychczas ze wspólnego systemu odprowadzania wód i ustalić czy pozostali właściciele nie zostali na skutek przyjętych rozwiązań pozbawieni dostępu do kanalizacji deszczowej zbiorczej. Zasadne było także wezwanie do dołączenia zgody MPWiK na podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Odprowadzanie wód odbywało się wcześniej jedną wspólną rynną z dachu, które zmieniono na odprowadzanie do rury spustowej po elewacji południowej z tego segmentu, a z dachów segmentów sąsiednich rurą spustową po elewacji wschodniej i następnie do kanalizacji, co wymaga ww. zgody. Odnośnie pkt 5 postanowienia zauważył, że zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 2 tej p.b., obowiązek o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak m.in. budynki mieszkalne jednorodzinne, którym jest sporny obiekt. Jednak, wyjątek od tej zasady zawiera art. 48 ust. 3 pkt 2 wskazujący, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się ww. art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku samowoli projekt podlega więc dodatkowemu sprawdzeniu. WINB stwierdził, że nałożone obowiązki są zasadne. Projekt budowlany winien odpowiadać faktom i wraz z projekt odprowadzenia wody opadowej winien stanowić jedną dokumentację zgodnie z § 5a ust. 1 cyt. rozporządzenia. Wskazał też, że zasadnie zastosowano trybu z art. 48-49 p.b. Niemniej nakaz rozbiórki WINB ocenił jako przedwczesny. Inwestor wprawdzie nie spełnił wszystkich warunków postanowienia [...] września 2021 r., to jednak przekładając część wymaganych dokumentów wyraził wolę legalizacji. Zaznaczył, że termin wykonania obowiązku określony w art. 48 ust. 3 p.b. jest terminem procesowym. Jeżeli inwestor złożył cześć dokumentów, zasadnym było wezwanie go do uzupełnienia pozostałej części. Wprawdzie był on już wzywany do usunięcia nieprawidłowości, jednak organ winien jeszcze raz wezwać do ich usunięcia określając wszystkie braki i dopiero po upływie terminu wydać rozstrzygnięcie. Takie rozwiązanie będzie czynić zadość art. 8 k.p.a. Nakaz z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. jest ostatecznym środkiem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i najbardziej dolegliwą sankcją, dlatego należy rozważyć inne możliwości prawne. Sprzeciw od tej decyzji złożyli J. D., B. S. i I. K., którzy wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania zarzucili naruszenie art. 48 oraz art. 49 p.b. Organ przyjął bowiem, że nie zachodzą przesłanki do ostatecznego przywrócenia stanu zgodnego z prawem, pomimo że z akt wynika, że inwestor wzywany był wielokrotnie do poprawienia dokumentacji i wielokrotnie te wezwania ignorował, a braki i nieprawidłowości dokumentacji, w powiązaniu ze stanowiskiem inwestora wyrażanym w pismach świadczą o braku woli do realizacji wytycznych wyroku WSA z 15 marca 2017 r., VII SA/Wa 1212/16. Zdaniem skarżących, inwestor celowo i uporczywie ignoruje nakładane obowiązki, a stan niezgodności z prawem trwa od 2014r., kiedy to samowolnie wykonał prace budowlane, naruszając istniejący od lat 60-tych system odprowadzania wód opadowych z dachów ww. segmentów. Zaznaczyli, że skoro inwestor przedkłada wadliwą dokumentację, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli (2 lipca 2021 r.), to błędnie organ uznał, że wyraził on wolę legalizacji samowoli. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie. Postanowieniem z 18 sierpnia 2022 r. Sąd odrzucił sprzeciw B. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność ich wykładni oraz prawidłowość zastosowania procedury. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana na mocy art. 138 § 2 k.p.a., która stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej p.p.s.a.) została zaskarżona sprzeciwem. Sprzeciw – na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. - podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie w sprawie znajdował art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast zakres kontroli wynikał z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest zatem środkiem prawnym służącym wyłącznie zbadaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo sąd nie weryfikuje zatem prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej. Niemniej art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć tak, że sąd ocenia wprawdzie jedynie przesłanki do wydania decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a., jednak czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021r. sygn. II OSK 521/21, LEX nr 3159748; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 - CBOSA). Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się zatem do dwóch przesłanek: ustalenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - k.p.a. i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej regulacji (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy zatem przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest merytoryczny, a nie kasacyjny. Celem odwołania nie jest tylko kontrola prawidłowości decyzji, ale powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kasacyjne. Co do zasady jest zatem zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej jej oceny (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14 - CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi więc wyjątek od zasady orzekania co do istoty i musi być stosowana ściśle. Z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana sprawa administracyjna. Po przeprowadzeniu oceny legalności zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. W świetle zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego i podejmowanych przez organ powiatowy czynności stanowisko WINB, mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, należało ocenić jako chybione. Organ odwoławczy zastosował bowiem art. 138 § 2 k.p.a. nie z tej przyczyny, że sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania w jego całokształcie, czego organ nie mógł dokonać nie naruszając art. 15 k.p.a., ale z tej przyczyny, że przyjął, iż inwestor wyraził wolę legalizacji wypełniając tylko częściowo warunki określone w postanowieniu z [...] września 2021 r. i winien być po raz kolejny wezwany do uzupełnienia braków projektu budowlanego. Natomiast z akt sprawy wynika jednoznacznie, że inwestor dysponował wystarczająco długim okresem, pozwalającym na złożenie prawidłowej i pełnej dokumentacji projektowej, czego jednak nie uczynił (postanowienie PINB z [...] lutego 2019r. oraz z [...] września 2021r. ), za każdym razem kwestionując prawidłowość nałożonych obowiązków (oświadczenie z 24 kwietnia 2019r. oraz pismo z 17 października 2021r.). Niewątpliwy fakt, że inwestor nie spełnił wszystkich warunków – co wymaga podkreślenia – prawidłowo określonych w postanowieniu [...] września 2021 r., dawał organowi powiatowemu wystarczającą podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych samowolnie robót budowlanych. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, samo wyrażenie woli legalizacji poprzez spełnienie tylko części nałożonych obowiązków nie mogło skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie. Ubocznie Sąd zauważa, że WINB już uprzednio decyzją z 11 lutego 2021r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji ograniczając się do wskazania na obowiązek ponownego ustalenia, czy zaproponowane w projekcie z dnia 23 grudnia 2020r. rozwiązanie odprowadzania wód opadowych, zastępujące pierwotne, zakwestionowane przez Sąd jest zgodne z przepisami, w tym czy przywraca właściwe odprowadzanie wód opadowych z segmentów sąsiednich. Z podanych przyczyn Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję, a na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.