I OSK 1488/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 624/14 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 624/14 oddalił skargę P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Gdańska zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w części dotyczącej kwoty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznając świadczenie z funduszu alimentacyjnego P. D. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 19 sierpnia 2010r. do 30 września 2010r. W pozostałej części ww. decyzja została pozostawiona bez zmian. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. przyznano na osobę uprawnioną – P. D. – świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od dnia 1 sierpnia 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. Wyrokiem Sądu Rejonowego Gdańsk – Północ w Gdańsku ustalono od dnia 19 sierpnia 2010 r. wysokość bieżących alimentów w kwocie po 750 zł miesięcznie. Wskazano, że zgodnie z ustawy z art. 10 ust. 1 z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 zł. Organ podał też, że wypłata wyrównania świadczeń za miesiąc sierpień 2010 r. w kwocie 41,94 zł oraz wrzesień 2010 r. nastąpi wraz z wypłatą świadczeń za miesiąc styczeń 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik uprawnionego – B. D. – zakwestionowała decyzję w części dotyczącej wysokości przysługującego wyrównania za sierpień 2010 r. W jej ocenie wyrównanie za okres od dnia 19 do dnia 31 sierpnia 2010 r. winno być ustalone na podstawie ustalonych alimentów, tj. od kwoty 750 zł, a nie 500 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 777/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ww. rozstrzygnięcia w częściach ustalających wysokość świadczenia za sierpień 2010 r. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd podał, że wysokość świadczeń alimentacyjnych przysługujących skarżącemu za sierpień 2010 r. została przez organy administracji publicznej ustalona w sposób nieprawidłowy. Sąd administracyjny przesądził, że kwota przedmiotowych świadczeń winna być ustalona w sposób następujący: - za okres od 1 do 18 sierpnia 2010 r. – 400 zł : 31 dni miesiąca x 18 dni = 232,20 zł; - za okres od 19 do 31 sierpnia 2010 r. – 750 zł : 31 dni miesiąca x 13 dni = 314,47 zł. Sąd wskazał ponadto, że skarżącemu z uwagi na ograniczenie kwotowe wynikające wprost z ustawy za sierpień 2010 r. przysługiwała kwota 500 zł. Jeżeli zaś skarżącemu wypłacono już przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji świadczenia z funduszu alimentacyjnego za sierpień 2010 r. w wysokości 400zł, do wypłaty tytułem wyrównania pozostała łącznie kwota 100 zł (zamiast wskazanej przez organy kwoty 41,94 zł). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta Gdańska przyznał P. D. z funduszu alimentacyjnego następujące świadczenia: - w okresie od 1 sierpnia 2010 r. do 18 sierpnia 2010 r. w wysokości 232,25 zł; - w okresie 19 sierpnia 2010 r. – 31 sierpnia 2010 r. w wysokości 267,75 zł. Ponadto organ orzekł o pozostawieniu w pozostałej części bez zmian decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 14 maja 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik uprawnionego zawarł żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji o klauzulę natychmiastowej wypłaty odsetek od kwoty 58,06 zł za okres od dnia 26 stycznia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. Wypłata kwoty 58,06 zł nastąpiła bowiem dopiero w dniu 30 kwietnia 2013 r. Przywołując treść art. 9 ust.1 i ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 29 ust.1 - 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ odwoławczy wskazał, że żądanie uzupełnienia zakwestionowanej decyzji o odsetki od kwoty świadczenia alimentacyjnego wypłaconego w dniu 30 kwietnia 2013 r. w wysokości 58,06 zł jest bezzasadne. Odsetki ustawowe przysługują bowiem jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie je przewiduje. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera przepisu uprawniającego organy do naliczania odsetek od nieterminowych wypłat świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepisy tej ustawy zobowiązują organy do naliczenia odsetek ustawowych jedynie w przypadku ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 23 ust. 1 ustawy) bądź w przypadku zwrotu organowi przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej (art. 27 ustawy). W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o zmianę (uchylenie) decyzji w części dotyczącej wysokości należnej wypłaty świadczenia za sierpień 2010 r. jako naruszającej prawo oraz o uzupełnienie jej o klauzulę natychmiastowej wypłaty odsetek ustawowych od kwoty 58,06 zł za okres od dnia 26 stycznia 2012 r. do czasu wypłaty całej kwoty wraz z należnymi odsetkami. Wniosła także o stwierdzenie, że wypłacona w dniu 30 kwietnia 2013 r. kwota 58,06 zł zawiera w sobie kwotę odsetek należnych za okres od dnia 26 stycznia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r., zaznaczając, że należy wypłacić brakującą jeszcze kwotę należnego świadczenia alimentacyjnego oraz odsetki ustawowe od brakującej kwoty, od dnia 26 stycznia 2012 r. do dnia wypłaty całości świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał na związanie organu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 777/12 i uznał, że organ I instancji ponownie orzekając w sprawie zastosował się do w/w wyroku. W ocenie Sądu organ słusznie uznał, że brak jest możliwości przyznania skarżącemu odsetek od kwoty 58,06 zł mocą decyzji administracyjnej, gdyż przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów takiej możliwości nie przewidują. Sąd podkreślił, że wskazywane przez pełnomocnika skarżącego przepisy Kodeksu cywilnego stanowiące w jego ocenie podstawę prawną "uzupełnienia decyzji" o nakaz wypłaty odsetek ustawowych nie mają zastosowania do niniejszej sytuacji, gdyż Kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi, co oznacza, że poza ściśle określonymi przypadkami nie może on mieć generalnego zastosowania do stosunków administracyjnoprawnych, których treść jest władczo kształtowana przez organ administracji publicznej. W skardze kasacyjnej reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika P. D. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Na podstawie art. 15 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a") zwrócił się także o podjęcie uchwały w sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, tj. stwierdzenie, czy działanie organów polegające na nieprzyznawaniu uprawnionemu odsetek ustawowych, powołując się na brak wyraźnego zapisu w ustawie, jest zgodne z prawem. Nadto pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 1a) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2007 r., nr 192, poz. 1378 ze zm., dalej ustawa), polegające na odmowie przyznania odsetek ustawowych od kwoty wyrównania świadczenia należnego z funduszu, które to świadczenie zostało wypłacone po upływie 13 miesięcy od wskazanego w ustawie i decyzji terminu, na skutek wydania przez organ administracyjny wadliwej decyzji administracyjnej, uchylonej następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezzasadnym jest uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania Kodeks cywilny. Wskazano, że sytuacja, w której Państwo może się domagać odsetek ustawowych od dłużnika, gdy jednocześnie uprawniony w stosunku do Państwa jest pozbawiony takiego uprawnienia, jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Ustawodawca nie może w stosunku do każdego potencjalnego roszczenia czy świadczenia wskazywać wyraźnie, że jego nieterminowe spełnienie wiąże się z naliczaniem odsetek, w szczególności gdy nakaz zapłaty odsetek ustawowych można wyinterpretować z innych aktów prawnych. Istotą odsetek ustawowych jest fakt, że powstają z mocy ustawy gdy nie dochodzi do zapłaty w przewidzianym terminie. Uzasadniając wniosek o podjęcie uchwały podano, że w uchwale takiej powinna się znaleźć odpowiedź, jak uprawnionemu do świadczenia należy rekompensować nienaliczone w decyzji odsetki. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjne nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że istnieje sprzeczność między zarzutami skargi kasacyjnej a jej uzasadnieniem w odniesieniu do wskazania podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 i 1a ustawy wskazano na naruszenie prawa materialnego, nie określając jednak jego formy. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej określono postawiony zarzut jako odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, nie wskazując jednak żadnych przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, mając na względzie ustawowy wymóg wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów, że skarga odnosi się do naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa materialnego. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły jednak odnieść skutku. Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 20 ust. 1 i art. 27 ust. 1 i 1a ustawy. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji o zmianie wcześniejszej decyzji z 13 sierpnia 2010 r. był przepis art. 29 ust. 2 ustawy, a jego zastosowanie miało miejsce w związku ze zmianą wysokości zasądzonych alimentów. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenia z funduszu wypłaca się w okresach miesięcznych. Dokonana zmiana wysokości świadczeń odnosiła się do okresu miesiąca, zaś zróżnicowanie wysokości świadczeń w ramach tego miesiąca zostało przesądzone w prawomocnym wyroku, w którym Sąd wskazał, jak powinno wyglądać uwzględnienie skutków podwyższenia alimentów w stosunku do świadczenia z funduszu za sierpień 2010 r. Rozstrzygnięcie dotyczy zatem miesiąca. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast możliwość przyznania odsetek z tytułu wypłacenia tego świadczenia w okresie późniejszym. Źródłem uprawnienia od przyznania odsetek z takiego tytułu nie mogą być przepisy art. 27 ust. 1 i 1a ustawy, albowiem dotyczą one innych sytuacji. Przepisy te regulują sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego względem organu, przewidując obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki te naliczane są od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1a ustawy). Wskazany sposób naliczania odsetek wyraźnie potwierdza, że ustawodawca przewidział naliczanie odsetek na tej podstawie względem należności podlegających zwrotowi przez dłużnika. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy nie jest natomiast źródłem uprawnienia do żądania odsetek przez uprawnionego od organu. W skardze kasacyjnej w konsekwencji nie zakwestionowano, że ustawa o pomocy uprawnionym do alimentów nie zawiera podstawy do naliczania odsetek na rzecz uprawnionego z tytułu otrzymywanych przez niego świadczeń. Pozbawiona podstaw normatywnych jest przy tym teza, że ustawodawca nie może każdorazowo rozstrzygać o obowiązku zapłaty odsetek, a żądanie ich zapłaty ma oparcie w "istocie odsetek ustawowych". Nie jest skuteczne w szczególności powoływanie się na bliżej nie określone przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 359 § 1 k.c. odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Nie znajduje zatem potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym teza, jakoby zawsze w przypadku zwłoki w zapłacie należne były odsetki. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że ustawodawca nie przewidział stosowania kodeksu cywilnego do wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a przedmiot regulacji obu tych aktów prawnych nie daje podstaw do uznania ich wzajemnej komplementarności. Zgodnie z art. 1 kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Natomiast ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów określa zasady pomocy Państwa osobom uprawnionym do alimentów, w przypadku bezskuteczności egzekucji (art. 1 ustawy). Są to zatem świadczenia ze środków publicznych udzielane na zasadzie wspierania osób w trudnej sytuacji, które nie mogą wyegzekwować alimentów. Ustawa w preambule wskazuje także, że wprowadzone nią formy wpierania znajdują oparcie w konstytucyjnej zasadzie pomocniczości. Powoływana w skardze kasacyjnej zasada równości wobec prawa, i to odnoszona do pozycji Państwa względem dłużnika z jednej strony, a z drugiej uprawnionego względem Państwa nie może znaleźć uznania. Aby skutecznie postawić zarzut naruszenia zasady równości, należy wskazać na brak uzasadnienia w zróżnicowanym traktowaniu podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji. Równość wymaga równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Zestawienie pozycji prawnej dłużnika i osoby uprawnionej nie odnosi się do podmiotów należących do tej samej kategorii istotnej. Względem uprawnionych do świadczeń, pozycja Państwa znajduje swoje uzasadnienie w zasadzie pomocniczości, która wyznacza zakres obowiązków władzy publicznej. Jak natomiast w skazano w preambule ustawy, wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. Organy administracji zobowiązane są, zgodnie z zasadą legalności, działać w oparciu o przepisy prawa, a legalność działań administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne. Żądanie skargi kasacyjnej, aby za zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny uznał działanie organów polegające na nieprzyznaniu odsetek z powołaniem na brak stosownej podstawy prawnej nie ma żadnego uzasadnienia w kryteriach sądowej kontroli administracji. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w toku jej rozpoznania pojawiło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, nie stwierdzono też rozbieżności w orzecznictwie. Inicjowanie zmian stanu prawnego budzącego niezadowolenie stron nie należy natomiast do kompetencji sądów administracyjnych. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.