II SA/Po 560/20

SENTENCJA Dnia 22 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 roku sprawy ze sprzeciwu A. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] działając na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 23 ust. 2, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. M. z dnia [...] lutego 2020 r., odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem R. T.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2020 r. A. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem R. T.. W dniu [...] marca 2020 r. organ I instancji decyzją [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, jednakże w wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego w dniu [...] maja 2020 r. zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, w którym poinformowała, że żona R. T., J. T., nie mieszka z mężem oraz ma ustalone prawo do emerytury, w związku z czym nie może sprawować opieki nad mężem. Wobec tego to wnioskodawczyni jako córka podjęła się tych czynności, gdyż jest jedyną osobą spokrewnioną, która może opiekować się ojcem. Tym niemniej, z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wynika, że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność R. T., natomiast niepełnosprawność o stopniu znacznym istnieje od [...] lutego 2015 r., a zatem powstała dopiero w jego 55 roku życia. Wobec powyższego R. T. nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Reasumując, w wyniku przeprowadzonego postępowania i analizy zgromadzonych dokumentów oraz oceny przedmiotowej sprawy organ postanowił odmówić stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przez R. T. warunków ustawowych. W odwołaniu z dnia [...] maja 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że samodzielnie opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, który wymaga stałej opieki i pomocy. Jako córka, która zrezygnowała z zatrudnienia i podjęła się opieki nad ojcem, przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] wyraźnie wskazał, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność, że niepełnosprawność ojca odwołującej nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, w trakcie nauki, o czym stanowi przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. W wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z powyższych względów rozstrzygając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym należy zatem każdorazowo zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem [...] października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że ojciec odwołującej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na czas określony do dnia [...] lipca 2022 r.(nr [...]). Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] lutego 2015 r. W orzeczeniu stwierdzono, że nie da się jednak ustalić daty powstania niepełnosprawności. Dalej, według wskazanego orzeczenia R. T. wymaga konieczności stałej opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z całą zatem pewnością, w świetle powołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, uznać należy, że spełniona została przesłanka określona w treści przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Analiza akt sprawy prowadzi również do wniosku, że odwołująca jest osobą nieaktywną zawodowo. W niniejszej sprawie nadal nie wyjaśniono jednak, pomimo zaleceń organu odwoławczego wskazanych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., kwestii dotyczących sytuacji rodzinnej ojca odwołującej. Z akt sprawy wynika, że R. T. pozostaje w związku małżeńskim z J. T., która nie mieszka wraz z mężem i pobiera emeryturę. Tym niemniej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., że pobieranie emerytury w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., nie pozwala na pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Orzecznictwo sądów administracyjnych zwraca uwagę na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury (renty) nie w całości, ale do wysokości tej emerytury (renty). Skoro więc nie można pozbawić małżonki R. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność pobierania przez nią emerytury, to tym samym nie można jej wykluczyć z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Zbadania zatem wymaga, czy małżonka R. T., będąc zobowiązana do sprawowania nad nim opieki, jest zdolna ten obowiązek wypełnić. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, czy żona J. T. legitymuje się jakimkolwiek orzeczeniem o niepełnosprawności, jaki jest stan jej zdrowia i czy ma możliwość sprawowania opieki nad mężem. Tymczasem, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w orzecznictwie przyjmuje się, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. W orzecznictwie podkreśla się także, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit, a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien więc ustalić aktualny stan dotyczący żony R. T., w szczególności czy ma ona możliwość opiekowania się swoim mężem, a jeśli nie ma takiej możliwości, to czy wynika to z przyczyn obiektywnych. Okoliczności te organ winien ustalić zwracając się do wnioskodawczyni i żony R. T. celem złożenia stosownych oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń oraz przeprowadzając wywiad środowiskowy. Zdaniem Kolegium, w sprawie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznej i istotnej dla jego wyniku części. W sprzeciwie z dnia [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. M. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżąca podkreśliła, że J. T. nie może sprawować opieki nad mężem, albowiem sama choruje. Ponadto po rozstaniu rodzice nie mieszkają razem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Konstrukcja sprzeciwu implikuje bowiem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – do tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 P.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało w całości podzielić stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia wydanej przez organ I instancji decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium jako organ odwoławczy prawidłowo bowiem zastosowało dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a., wskazując na uchybienia organu I instancji w zakresie braku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego. W sprawie nie wyjaśniono bowiem, czy J. T., małżoneka osoby wymagającej opieki, nie jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się stosownym orzeczeniem. W aktach sprawy nie znajdują się na tę okoliczność żadne dowody. Co więcej, Kolegium zajęło stanowisko, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie, w zastępstwie współmałżonka niemającego takiej możliwości, osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. W tej sytuacji słusznie zatem wywiodło Kolegium, że istotne dla sprawy było ustalenie sytuacji życiowej J. T.. Organ I instancji zaniechał tymczasem obowiązkowi ustalenia, czy żona R. T. może sprawować nad nim opiekę, czy też nie ma takiej możliwości, a jeśli nie, czy wynika to z przyczyn obiektywnych. Okoliczność ta ma natomiast kluczowy wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że niezbadanie tej jedynej i decydującej przesłanki o przyznaniu świadczenia przez organ I instancji powoduje, że zaszły okoliczności wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. Jest to bowiem jedyna, a więc zarazem kluczowa okoliczność, której wystąpienie uprawnia do przyznania świadczenia skarżącej. Celem określenia jej wystąpienia nie został jednak zgromadzony materiał dowodowy, uprawniający do dokonania jakiejkolwiek oceny, a co za tym idzie, wykazania faktycznej możliwości sprawowania opieki przez żonę R. T.. Z tego też względu, stwierdzone przez Kolegium uchybienia oraz braki w ustaleniach faktycznych wykraczały poza przyznane organowi odwoławczemu możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej, aby Sąd spowodował przyznanie skarżącej wnioskowanego przez nią wsparcia stwierdzić należy, że z uwagi na ograniczony zakres kontroli sądowej przy sprzeciwie od decyzji kasatoryjnej, Sąd nie mógł tego uczynić. W zakresie oceny spełnienia w sprawie przesłanek do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na ojca Sąd będzie mógł wypowiedzieć się w postępowaniu zainicjowanym skargą na ewentualną ostateczną decyzję odmawiającą skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, o ile decyzja taka zostanie wydana. Będzie to możliwe dopiero wówczas, gdy organ I instancji zbada i oceni, czy matka skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności i faktyczną możliwość opieki nad mężem. Innymi słowy, czy ziściła się uprzednio wskazana przesłanka, określona w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 P.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 19 sierpnia 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.