I SA/Gd 1172/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 10 września 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 sierpnia 2012 r. odmawiającą P.K. umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy streścił wniosek P.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie organ zauważył, że w decyzji z dnia 10 sierpnia 2012 r. wskazano, jakie okoliczności nie pozwalają na umorzenie zadłużenia. W dalszych wywodach organ zacytował treść art. 28 ust. 1 i 2, ust. 3a, ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1858), zwanej dalej u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U, Nr 144, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem. Zdaniem organu umorzenie zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. nie jest możliwe ze względu na brak możliwości stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, o czym świadczy fakt prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ stwierdził także, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, albowiem nie wykazano aby sytuacja materialno- bytowa wnioskodawcy całkowicie i trwale uniemożliwiała spłatę zadłużenia. Odnosząc się do wyjaśnień wnioskodawczy w zakresie spłaty kredytu, organ podkreślił, że ZUS jako wierzyciel również oczekuje spłaty istniejącego zadłużenia. Jednocześnie organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji wydawanych w sprawie umorzenia należności, co oznacza nieistnienie obowiązku umorzenia należności nawet w przypadku spełnienia przesłanek określonych przepisami regulującymi zasady umarzania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 sierpnia 2012 r. z powodu naruszenia art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s., § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust.2 rozporządzenia, a także art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Komornik Sadowy przy Sądzie Rejonowym postanowieniami z dnia 3 września 2012 r. umorzyła prowadzone wobec niego postępowania egzekucyjne wobec braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, co w ocenie skarżącego potwierdza stan jego niewypłacalności, również w rozumieniu art. 28 pkt 5 u.s.u.s. Ponadto skarżący podkreślił, że jego tragiczna sytuacja uzasadnia umorzenie należności, zaś ZUS wydając decyzje odmowne przekroczył granice uznania administracyjnego i ocenił jego sytuację arbitralnie. Skarżący wskazał również, że ZUS nie odniósł się do wielu okoliczności podnoszonych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, albowiem w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym decyzja podlega uchyleniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 rok, Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). W ocenie Sądu organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania i art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowiącego, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann. glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu l instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepublik., wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUU 1995, nr 7, poz. 82). Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T.Woś, J.Zimmenrmann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu drugiej instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95 niepublik.). Należy też wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji. (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2007r. sygn. akt: II SA/Bk 372/07 LEX nr 341059). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie i podkreślenia, że w decyzji z dnia 10 sierpnia 2012 r. wskazano, jakie okoliczności nie pozwalają na umorzenie należności. Zaskarżona decyzja nie spełnia zatem podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności, kwestia ta wymaga zaś wyjaśnienia, zwłaszcza że jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komornik Sądowy umorzył prowadzone wobec skarżącego postępowania egzekucyjne wobec braku majątku. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie zostały także spełnione przesłanki do umorzenia wynikające z rozporządzenia, albowiem nie wykazano aby sytuacja materialno - bytowa skarżącego całkowicie i trwale uniemożliwiała spłatę zadłużenia. Przy czym organ nie wyjaśnił w oparciu o jakie dowody i ustalenia faktyczne organ doszedł do tego wniosku. Uzasadnienie i w tym zakresie nie spełnia zatem wymogów wynikających z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie okoliczności uzasadniające umorzenie należności określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia nakładają na zobowiązanego obowiązek wykazania, że nie jest w stanie opłacać należności ze względu na stan majątkowy, stan zdrowia i sytuację rodzinną, w tym konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwiającą uzyskiwanie dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Jednakże rzeczą organu, jest ocena w sposób odpowiadający treści art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego okoliczności przedstawionych przez skarżącego. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odniósł się do okoliczności wskazanych przez skarżącego mających uzasadnić pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie. Organ w swych rozważaniach zupełnie pominął okoliczność zlikwidowania działalności, podniesioną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy rozpoznając sprawę po raz pierwszy jako okoliczność przemawiającą za nieistnieniem przesłanek pozwalających na umorzenie, wskazał na okoliczność zawieszenia działalności gospodarczej, co sugeruje jej podjęcie na nowo i możliwość uzyskania dodatkowych dochodów. Jednocześnie rozpoznając sprawę i po raz pierwszy i powtórnie organ zupełnie nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorymi członkami rodziny, która w jego ocenie pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na spłatę zadłużenia. Ponadto należy mieć na względzie, że ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspakajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższych ustaleń i rozważań zabrakło, zdaniem Sądu orzekającego, w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Organ odwoławczy skoncentrował się na wyjaśnieniu podstawy prawnej, pomijając część faktyczną uzasadnienia. Tymczasem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.). Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym rozstrzygnięciu, przeprowadzi ustalenia faktyczne właściwe i niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek i oceny zasadności ich umorzenia. Stwierdzenie nieściągalności zaległości z tytułu nieuregulowanych składek będzie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienia miarodajnych ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W razie stwierdzenia braku przesłanki nieściągalności należności z tytułu nieuregulowanych składek organ będzie zobowiązany rozważyć możliwość umorzenia ww. należności w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę a prawnie równowartościowych rozwiązań zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.