II OSK 3663/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1141/18 w sprawie ze skargi H. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 października 2018 r., nr KO.420-137/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1141/18, oddalił skargę H. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 października 2018 r., nr KO.420-137/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. M. i M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego niezasadne niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo braku wniosku inwestora w odniesieniu do działki [...], 2. naruszenie prawa materialnego w postaci § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił, iż ustalenie parametru odmiennego od średniej dla obszaru analizowanego wynikało z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 3. naruszenie prawa materialnego w postaci § 7 ust. 4 rozporządzenia MI poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił, iż ustalenie parametru odmiennego od średniej dla obszaru analizowanego wynikało z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądami obu instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, odnosząc się w uzasadnieniu do podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten ogranicza wymagania, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w porównaniu z uzasadnieniem wyroku sądu pierwszej instancji, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ma ono zawierać motywy rozstrzygnięcia zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem rozstrzygnięciu Sądu I instancji. Nie musi zaś zawierać przedstawiania stanu faktycznego, który wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 193). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt 1 skargi kasacyjnej, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że inwestor nie złożył wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działce [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji w kwestii umocowania pełnomocnika występującego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sąd bowiem trafnie ocenił poprawność argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wskazało, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpił I. W., załączając odpis pełnomocnictwa z dnia 1 lipca 2016 r. udzielonego mu przez J. S. A. m.in. do reprezentowania Spółki przez organami administracji publicznej we wszystkich sprawach (w tym składania wniosków o wydanie decyzji) związanych z realizacją robót budowlanych, w tym budową, przebudową i remontami sklepów, parkingów. Udzielenie dalszego pełnomocnictwa M. M., obejmującego reprezentowanie J. S.A. przed urzędami administracji samorządowej oraz przed właściwymi organami i instytucjami w sprawach formalno – prawnych, związanych z uzyskaniem materiałów, decyzji, warunków, opinii i uzgodnień niezbędnych do złożenia wniosku o udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym również do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz występowania przed odpowiednimi organami w celu uzupełnienia w wymaganym zakresie ww. dokumentów i ich uprawomocniania, odbioru pism i decyzji dla inwestycji polegającej na: rozbudowie budynku pawilonu handlowego "[...]" przy ul. [...] w R., zlokalizowanym na działkach [...]1, [...]2, zawiera oczywistą omyłkę w zakresie numeracji działki (jest [...]1, a powinno być [...]3). Oczywistość omyłki, na którą zwróciło uwagę Kolegium, potwierdza adres planowanej inwestycji, który został określony prawidłowo. Nadto fakt, że dalsze pełnomocnictwo zawierało oczywistą omyłkę, potwierdza przedmiot planowanej zabudowy, jakim jest przedłużenie istniejącego budynku o 10,0 m wzdłuż ulicy Łódzkiej. Z kopii map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że z uwagi na odległość od istniejącego budynku do działki [...]1 planowane zamierzenie nie mogło być realizowane na działce [...]1, lecz na działce [...]3. Poza tym, jak słusznie przyjął Sąd I instancji (za wyjaśnieniami Kolegium), wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez I. W., a nie przez M. M. Z tych też względów nie sposób zaaprobować twierdzenia skarżącego, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie obejmował działki nr [...]3. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił, iż ustalenie parametru odmiennego od średniej dla obszaru analizowanego wynikało z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przywołanego przepisu wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu aniżeli tego, który jest wyznaczany na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Sąd I instancji prawidło ocenił odstąpienie przez organ od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wyniki przeprowadzonej analizy na wskazanym obszarze uzasadniają zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. Należy podkreślić, że analiza architektoniczno – urbanistyczna została podda szczegółowej ocenie przez organ odwoławczy. W rezultacie tej oceny dokonano uzupełnienia powyższej analizy w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wyniki uzupełnionej analizy uzasadniają odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na zasadzie określonej § 5 ust. 1 rozporządzenia MI. Wyniki te zostały przedstawione i ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium (s. 13-14). Powyższy wskaźnik został ustalony w przedziale od 28% do 32% i znajduje on uzasadnienie w odniesieniu do zagospodarowania terenów sąsiednich oraz w znacznym zróżnicowaniu wskaźnika zabudowy występującego w obszarze analizowanym oscylującym pomiędzy 8,5% i 68, 6%. Na tej podstawie Sąd I instancji trafnie uznał, że odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, na zasadzie określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, wynika z przeprowadzonej analizy. Również zarzut naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia MI poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił, iż ustalenie parametru odmiennego od średniej dla obszaru analizowanego wynikało z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przywołanego przepisu, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1 (to jest wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczanej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Także i w tym przypadku odstąpienie, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, znalazło uzasadnienie w analizie architektoniczno – urbanistycznej. Z przeprowadzonej analizy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów poddanych analizie wynosi od 2,5 m do 11 m przy średniej wysokości 5,3 m. Ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 2,5 - 4.5 m, lokuje się poniżej średniej, ale mieści się w granicach wysokości istniejących obiektów i będzie korespondowała z cechami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Uzasadnienie odstąpienia w tym zakresie od średniej wysokości wynika z samej treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a ściślej z przedmiotu planowanej zabudowy. Trzeba bowiem mieć na względzie to, że zamierzenie inwestycyjne nie ma charakteru samodzielnego, sprowadza się bowiem do przedłużenia istniejącego już budynku. Skład orzekający nie dostrzegł zaś by istniejący budynek w jego dotychczasowym kształcie był przedmiotem zastrzeżeń w zakresie powyższych parametrów. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.