I SA/Wa 628/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka -Płaczkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., [...], Minister Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "kpa"), uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto [...], prawa własności nieruchomości położnej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dalej "nieruchomość", zajętej pod drogę publiczną - powiatową, i umorzył postępowanie administracyjne. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa przepisy wprowadzające", decyzją z [...] września 1999 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nabycia, przez Zarząd Dróg Miejskich w [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Decyzją z [...] grudnia 1999 r., znak: [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1059/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2003 r., znak [...] Wojewoda [...], stwierdził nabycie, przez Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2003r. (znak [...]) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2003 r., znak [...] i odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2359/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. Miasto [...] złożyło kolejny wniosek o nabycie w ww trybie własności nieruchomości tj. działki nr ew. [...]. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto [...], prawa własności nieruchomości tj. działki nr ew. [...]. Od powyższej decyzji odwołania złożyli [...], spółka [...] sp. z o. o. (poprzednio: [...] Sp. z o. o.) Rozpoznając sprawę w wyniku odwołań Minister Rozwoju dalej "organ II instancji" uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowaniem administracyjne. Organ stwierdził, że nieruchomość była już przedmiotem postępowania w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne prowadzonego w trybie art 73 ustawy przepisy wprowadzające w których odmówiono stwierdzenia nabycia przez Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...].. W związku z tym ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, bowiem rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej inną decyzją ostateczną byłoby obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., znak [...] powoduje, że Wojewoda [...] błędnie stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto [...], prawa własności nieruchomości. Wojewoda [...] orzekł po raz drugi w tym samym trybie i w tej samej sprawie administracyjnej. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto [...], dalej "skarżący" zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez przyjęcie, iż sprawa była już przedmiotem postępowania w sprawie regulacji w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną była działka nr ew. [...] z obrębu [...], arkusza mapy 1, która stanowiła w części drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej ul. [...] a w części stanowiła parking. Działka nr ew. [...] powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr ew. [...], dokonanego w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1992r. znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny przebudowy ulicy [...]. W związku z tym, iż działka nr ew. [...] stanowiła cześć drogi i chodnik przy ul. [...], ZDM wnioskował o przejście z mocy prawa na rzecz Miasta [...], działki która faktycznie w całości zajęta była na dzień 31 grudnia 1998r., pod drogę publiczną, co potwierdzone było dokumentami, które złożone były przy wniosku z [...] kwietnia 2015r. do Wojewody [...]. Obecnie przedmiotem wniosku jest nowa działka wyodrębniona w księdze wieczystej a w ewidencji określona jako "dr" nr ew. [...]. Ww. działka jest utwardzona nawierzchnią asfaltową z krawężnikami betonowymi (stanowi chodnik i jezdnię), przez działkę przechodzi infrastruktura podziemna techniczna: woda, kanalizacja, gaz energia elektryczna. W odpowiedzi na skargę organ oraz uczestnicy postępowania [...] wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem oceny Sądu, pod względem legalności jest decyzja Ministra Rozwoju na mocy której uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie administracyjne z powodu powagi rzeczy osądzonej. Sąd w pełni podziela wywody organu II instancji co do związania organów ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [...] i oceny wpływu tej decyzji na obecnie prowadzone postępowanie administracyjne. Z pojęciem powagi rzeczy osądzonej decyzji administracyjnej kryje się zakaz ponownego rozpoznania sprawy uprzednio zakończonej decyzją administracyjną orzekającą co do istoty sprawy. Atrybut powagi rzeczy osądzonej uzyskuje jedynie decyzja ostateczna, co wynika wprost z art. 16 § 1 i 156 § 1 pkt 3 in fine kpa. Dla stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej konieczne jest stwierdzenie, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzjami z których jedna jest ostateczna. Tożsamość istnieje gdy występują w sprawie te same podmioty, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu faktycznego w niezmienionym stanie faktycznym. Jak wskazuje B. Adamiak i J Borkowski w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego C.H. Beck Warszawa 2011 str. 722, "przedmiotem postępowania są interesy i obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (lub jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy" (por. też wyroki NSA: II OSK 1242/17, LEX nr 2647436, z dnia 3 kwietnia 2019, II OSK 1242/17 Lex). Niesporne jest że wniosek w obu sprawach pochodził od tego samego podmiotu Miasta [...]. Tożsama jest także podstawa prawna – art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sporne natomiast jest czy zachodzi przesłanka tożsamości przedmiotowej. Dla tożsamości przedmiotowej, koniecznej do ustalenia czy mamy do czynienia z tym samym przedmiotem sprawy. W tym zakresie, zdaniem Sądu nie ma znaczenia czy doszło do podziału nieruchomości czy też zmiany numeracji ewidencyjnej w sytuacji gdy w obu sprawach mamy do czynienia z tą samą nieruchomością gruntową. To nie wydzielona działka ewidencyjna jest przedmiotem oceny organu w aspekcie tej tożsamości ale nieruchomość w rozumieniu art. 46 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.Dz.U.2020.1740), dalej "kc". Tą jest, określona granicami przestrzennymi powierzchnia ziemska stanowiąca odrębny przedmiot własności. Inaczej mówiąc grunt w określonych granicach przestrzennych. Przedmiotem ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2003 r. była nieruchomość położona w [...] przy ulicy [...] oznaczona w ewidencji gruntów nr ew. [...] o pow. [...] a podstawę prawną nabycia miał stanowić art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Obecnie wnioskiem objęta jest działka o nr ew. [...] o pow. [...] – stanowiąca część dawnej działki o nr ew. [...] – powstała w wyniku podziału działki [...]. Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej obecny wniosek obejmuje część gruntu co do którego wcześniej zapadła decyzja o odmowie nabycia przez Miasto [...] prawa własności. Wydzielenie z większej części nieruchomości gruntu z przeznaczeniem pod drogę publiczną nie zmienia oceny, że w dalszym ciągu mamy do czynienia z nieruchomością gruntową, która była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia, choć w większym zakresie areałowym. Skoro nie można było nabyć własności większej części to tym bardziej nie można było nabyć własności mniejszej części tej samej nieruchomości. W tamtym postępowaniu organ badał możliwość nabycia nieruchomości na taką samą datę (1 stycznia 1999 r.) a jak wynika z decyzji uznał, że nieruchomość zajęta była na parking który nie był we władaniu Gminy a zatem nie spełnione zostały warunki o jakich mowa w w art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające. Wyodrębnienie działki o nr ew. [...] i oznaczenie jest w ewidencji gruntów symbolem "dr" a nawet wyposażenie jej w infrastrukturę charakterystyczną dla drogi /chodnik i jezdnię/ czy poprowadzenie w niej kanalizacji, gazu, energii, tej oceny nie zmienia ani tym bardziej nie powoduje skutku w postaci możliwości ponownej oceny spełnia przesłanek z art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do tej samej części nieruchomości gruntowej. Konkludując, w ocenie Sądu organ II instancji w sposób wystarczający poczynił ustalenia w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Ustalenia tego rodzaju były oczywiste gdyż wynikały z treści decyzji administracyjnej którą organ był związany. W związku z tym sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a. i 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID -19 innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U. 2020, poz. 374 ze z.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazać należy, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania uczestnikom postępowania (a contrario art. 200 P.p.s.a.).