IV SAB/Wr 221/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w L. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 21 stycznia 2020 r.; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w L., o jakiej mowa w punkcie I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Rejonowego w L. do załatwienia wniosku, o którym mowa w pkt. I; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w L. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 3, 30 (słownie: trzy 30/100) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; VI. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego K. T.-S. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 27 stycznia 2020 r.), skierowanym do Prezesa Sądu Rejonowego w L., R. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), powołując się na art. 61 Konstytucji RP, wystąpił o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w 2016 r. i zarejestrowanych w repertorium [...] pod symbolem [...] i [...]. Wnioskodawca wskazał, że żądana informacja publiczna może być zapisana na płycie CD/DVD. W odpowiedzi na wniosek (pismem z 10 lutego 2020 r.) Prezes Sądu Rejonowego w L. wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, wobec żądania obejmującego wniosek o udzielenie informacji publicznej wymagającej przetworzenia danych. W piśmie tym wyznaczono nowy termin rozpoznania wniosku na 31 marca 2020 r. Jednocześnie wezwano stronę o uiszczenia opłaty w kwocie 300 zł. W kolejnym piśmie (z 29 maja 2020 r.) organ poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wobec braku oświadczenia wnioskodawcy zawierającego zgodę na poniesienie opłaty w kwocie 300 zł. Ponadto wskazano, że wnioskodawca nie wyjaśnił, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego. W konsekwencji Prezes samodzielnie ocenił, że przesłanka ta w sprawie nie występuje, wobec czego nie było podstaw by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji. Wskazano, że szeroki zakres żądanych informacji wymagałby zaangażowania wielu pracowników i podjęcia licznych działań obejmujących gromadzenie, anonimizację i kopiowanie wielu dokumentów, co mogłoby zakłócić pracę Sądu Rejonowego. W ocenie Prezesa, skoro żądane wyroki nie dotyczyły skarżącego i byłyby wykorzystane wyłącznie przez niego, względnie grono bliskich mu osób, nie ma podstaw by przyjąć, że informacje objęte wnioskiem są dla strony istotne, czy też by ich otrzymanie przyczyniło się do poprawy funkcjonowania administracji lub lepszej ochrony interesu publicznego. W skardze z dnia 12 czerwca 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w L. w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 21 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, że organ nie udostępnił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i nadal pozostaje w zwłoce. Wobec tego skarżący wystąpił o nałożenie organ grzywny w maksymalnej wysokości określonej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów wysyłanej korespondencji i rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem. W uzasadnieniu podano, że Prezes Sądu Rejonowego w L. pozostawił wniosek strony bez rozpoznania z uwagi na nieuiszczenie opłaty, co stoi w sprzeczności z 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto skarżący argumentował, że skoro żądana informacja ma charakter informacji podstawowej to w takim wypadku organ winien wydać decyzję. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego w sprawie podnosząc, że w następstwie uwzględnienia skargi wniesionej przez stronę, w dniu [...] Prezes Sądu Rejonowego w L. wydał decyzję o odmowie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej przetworzonej. Wskazał również, że istotną okolicznością w mającą wpływ na terminy podejmowania czynności związanych z korespondencją wysyłaną do skarżącego (co tyczy się szczególnie pisma Prezesa Sądu z 29 maja 2020 r.) było zarządzenie organu o wstrzymaniu doręczeń do czasu zniesienia stanu zagrożenia epidemiologicznego, co skutkowało z kolei wstrzymaniem wysyłki także korespondencji kierowanej do skarżącego. W ocenie organu, wobec niewykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji żądanej przez wnioskodawcę. Organ nie dopuścił się zatem bezczynności, a podejmowane przezeń działania dokonywane były w granicach prawa. W ocenie organu nie ma tym samym podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz do wymierzenia grzywny, tym bardziej, że działania skarżącego mogą być kwalifikowane jako nadużycie prawa, skoro podobne wnioski składa on do wielu sądów w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Informacja publiczna udzielana jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.). Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej i przewiduje różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym ze sposobów jest udostępniania informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Termin załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej przewidziano w art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepisy te stanowią, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Natomiast stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Wniesiona przez stronę skarga dotyczy bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego w L. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 2020 r., o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w 2016 r. i zarejestrowanych w repertorium [...], pod symbolem [...] i [...]. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej jest Prezes Sądu Rejonowego. Trzeba też wskazać, że orzecznictwo i doktryna są zgodne co do tego, że wyroki sądowe niezależnie od formy ich udostępnienia, są dokumentami urzędowymi, które podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z zachowaniem ograniczeń przewidzianych w art. 5 ustawy (wyrok NSA z 11 sierpnia 2011 r. I OSK 933/11). Nawiązując do okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, że z pisma organu z dnia z 10 lutego 2020 r., stanowiącego pierwszą odpowiedź na wniosek skarżącego wynika, że adresat wniosku w istocie nie kwestionował tego, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Uznał natomiast, że nie może on zrealizować tego wniosku albowiem przedmiotem żądania jest informacja publiczna wymagające przetworzenia. W konsekwencji wnioskodawca został wezwany do wykazania, w terminie 7 dni, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, warunkująca pozytywne rozpoznanie wniosku tego rodzaju. W piśmie tym wyznaczono nowy termin rozpoznania wniosku na 31 marca 2020 r. Jednocześnie wezwano stronę o uiszczenia opłaty w kwocie 300 zł. W kolejnym piśmie (z 29 maja 2020 r.) organ poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wobec braku oświadczenia wnioskodawcy zawierającego zgodę na poniesienie opłaty w kwocie 300 zł. Ponadto wskazano, że wnioskodawca nie wyjaśnił, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego. W konsekwencji Prezes samodzielnie ocenił, że przesłanka ta w sprawie nie występuje, wobec czego nie było podstaw by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji. Podniesiono także, iż czynności związane z przetworzeniem żądanych informacji wiązałyby się z daleko idącym zaangażowaniem pracowników Sądu, co mogłoby skutkować zakłóceniami pracy Sądu Rejonowego. W ocenie Sądu, postępowanie organu w sprawie uznać należy za nieprawidłowe. W pierwszej kolejności godzi się podkreślić, że nie znajduje uzasadnienia warunkowanie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wniesieniem opłaty. Nie istnieje możliwość uzależniania rozpoznania wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej od wcześniejszego wniesienia opłaty. Z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że ustawodawca przewiduje udostępnienie informacji publicznej według przewidzianej we wniosku formie także w przypadku niewniesienia przez wnioskodawcę odpowiedzi na zawiadomienie o wysokości opłaty związanej z powyższym przedmiotem (wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2016 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 208/16). Oznacza to, że podmiot zobowiązany powołując się na brak wniesienia opłaty nie będzie mógł odmówić udostępnienia informacji, wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ani też pozostawić wniosku bez rozpoznania. W związku z tym, nie może on uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Z uwagi na powyższe należało przyjąć, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania z uwagi na kwestie fiskalne nie znajdowało oparcia w przepisach prawa. Jeśli zaś chodzi o kwestię kwalifikacji żądania wniosku jako dotyczącego informacji przetworzonej, to stwierdzając brak przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego organ powinien wydać decyzję odmowną wskazując w niej brak przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Do tak rozumianego rozpoznania wniosku doszło dopiero [...], a zatem już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność. Należy wskazać, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 203/20, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment wniesienia takiej skargi. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, ponieważ strona otrzymała jedynie pismo organu z 10 lutego 2020 r. w którym wezwano wnioskodawcę do wykazania przesłanki uzyskania informacji wymagającej przetworzenia, informując jednocześnie o obowiązku jego opłacenia, a w dalszej kolejności, pismo z 29 maja 2020 r., w którym poinformowano go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Do załatwienia sprawy doszło dopiero [...] poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Z punktu widzenia sposobu załatwienia wniosku, w sprawie nie miała znaczenia kwestia nadużycia prawa. Kategoria nadużycia prawa mogłaby mieć natomiast, w określonych okolicznościach, wpływ na uzasadnione konkretnymi okolicznościami zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd stwierdził bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w L. w rozpoznaniu wniosku skarżącego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan sprawy na dzień wyrokowania. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Rejonowego do załatwienia wniosku skarżącego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku), ponieważ w [...] została wydana decyzja odmawiająca udostępnienia skarżącemu informacji publicznej przetworzonej. Od decyzji tej przysługują stronie odrębne środki zaskarżenia. Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej, o którą zawnioskowała, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności przez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim należy w tym miejscu podnieść, że organ nie pozostawił wniosku strony bez reakcji. Wystosowując pismo z 10 lutego 2020 r. oraz udzielając odpowiedzi w piśmie z 29 maja 2020 r. organ, jakkolwiek w sposób wadliwy, to jednak odniósł się do złożonego przez skarżącego żądania. Wezwał bowiem stronę do podania szczególnego interesu publicznego przemawiającego z udostępnieniem wnioskowanych informacji, w terminie 7 dni, pod rygorem dokonania tej oceny we własnym zakresie a następnie poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Ostatecznie organ rozpatrzył żądanie decyzją z [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim wówczas, gdy bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W stanie sprawy, opóźnienie w merytorycznym rozpoznaniu wniosku wynikało z błędnego zastosowania przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie można dopatrzyć się lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków, albowiem organ, pomimo błędnego stanowiska w zakresie pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania, dążył do rozpatrzenia żądania i ostatecznie wydana została decyzja w tym zakresie. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Zawarte w punkcie IV wyroku rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia dalej idącej skargi odnosi się do zawartego w skardze żądania nałożenia na organ grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku o którym mowa w § 1 może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi kwestię uznaniową Sądu, o czym świadczy posłużenie się w treści powyższego przepisu czasownikiem "może". W rozpoznawanej sprawie Sąd nie wymierzył organowi grzywny mając na względzie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz uwzględniając dodatkowo to, że na dzień orzekania nie było podstaw do dyscyplinowania organu do rozpoznania wniosku, skoro Prezes Sądu Rejonowego w L. załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na sumę zasądzoną na rzecz skarżącego składają się wykazane wydatki poniesione w związku z korespondencją wysyłaną w sprawie (koszt przesyłki pocztowej w której nadano skargę). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia żądania zwrotu kosztów rozmów telefonicznych strony z pełnomocnikiem, jako że wydatki te – o ile faktycznie poniesione – nie zostały w żaden sposób udokumentowane. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na mocy § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 68) w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu