III SA/Wa 1167/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Chustecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułów wykonawczych oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem Minister Finansów po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez L. S. - dalej: "skarżąca" lub "strona" - utrzymał w mocy postanowienie Ministra Finansów z [...] marca 2009r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w postaci tytułu wykonawczego, który został wystawiony przez Ministra Finansów w związku z wnioskiem Republiki Federalnej Niemiec o dochodzenie należności od skarżącej, skierowanym do Ministra Finansów na podstawie dyrektywy Rady 76/308/EWG z dnia 15 marca 1976 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy dochodzeniu należności związanych z niektórymi opłatami, należnościami celnymi, podatkami i innymi należnościami. Postanowieniem z [...] marca 2009r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego. W jego uzasadnieniu stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało wydane orzeczenie, którego ważność mogłaby podlegać ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i nie istnieją podstawy do pozbawienia wykonalności tytułu wykonawczego. Strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Finansów z [...] marca 2009 r. W jego uzasadnieniu podniosła zarzuty merytoryczne, które stanowiły podstawę wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego. Minister Finansów po ponownym rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu podkreślił, że właściwy organ administracji publicznej przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia jest zobligowany do dokonania uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące wszczęcie tego postępowania. W przypadku, gdy w badanej sprawie nie wystąpią przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia jest niedopuszczalne. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie stwierdził, że tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej, jest dokumentem urzędowym wymaganym przy wszczęciu i prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, ale nie jest on ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania 1 Sygn. akt III SA/Wa 1167/09 administracyjnego. W ocenie organu administracji w rozpoznawanej sprawie nie zostało wydane orzeczenie, którego ważność mogłaby podlegać ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego z uwagi na brak podstaw prawnych do pozbawienia jego wykonalności. Wyjaśnił, że nie badał wniosku pod względem merytorycznym, ponieważ wniosek nie spełniał przesłanek formalnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa przez Ministra Finansów, jako wierzyciela działającego w ramach udzielania pomocy obcemu państwu przy dochodzeniu należności pieniężnych. W jej ocenie w zaskarżonym postanowieniu organ administracji nie odniósł się do meritum sprawy, tj. do zasadności wystawienia tytułu wykonawczego w drodze udzielenia pomocy państwu obcemu. Skarżąca zarzuciła Ministrowi Finansów nierzetelne sprawdzenie wniosku, oraz pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu i obrony praw strony. Podniosła również zarzuty merytoryczne przeciwko wystawionemu tytułowi egzekucyjnemu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast granice rozpoznania skargi przez sąd są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej oraz przez całokształt tylko 2 Sygn. akt III SA/Wa 1167/09 prawnych aspektów sprawy i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego orzeczenia. Skarga nie jest uzasadniona. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy w stosunku do tytułu wykonawczego mają zastosowanie przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności . Nie jest natomiast kwestionowane zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie , że w sprawie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ( k.p.a.). Zgodnie z art. 156 §1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W związku z treścią art. 156 k.p.a. istotne jest przy tym jest wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ,że poza decyzjami, przepis ten stosuje się zgodnie z przepisami k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap postępowania w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Badanie podstaw formalnoprawnych dotyczy jednak, co należy podkreślić ,nie tylko istnienia strony, ale i przedmiotu sprawy. Stąd przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności. W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie , bowiem jak stwierdził, tytuł wykonawczy nie jest w rozumieniu przepisów k.p.a. ani decyzją ani też postanowieniem, których stwierdzenie nieważności dopuszczają w określonych warunkach przepisy art. 156 k.p.a. 3 Sygn. akt III SA/Wa 1167/09 Odnosząc się do stanowiska Ministra Finansów w kwestii istnienia formalnej podstawy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego Sąd uznał to stanowisko za prawidłowe. Tytuł wykonawczy, jak wyjaśnił Minister Finansów, jest bowiem dokumentem uprawniającym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz. U. z 2005 r., Nr 229,poz. 1954 ze zm ). Za uprawnione należy uznać rozstrzygnięcie, że w rozpoznawanej sprawie brak jest orzeczenia ( decyzji lub postanowienia ), którego ważność podlegałaby ocenie, w trybie art. 156 k.p.a . Zgodnie zatem z art. 157 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w tym trybie. Z uwagi przy tym na przepis art. 134 p.p.s.a. .stanowiący m.in. ,że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może rozstrzygać w kwestiach innych niż te w których zostało wydane zaskarżone postanowienie. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. 4