II GZ 851/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia I. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1938/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr DLU-DLUZLU.6064.1.2025.11.ALP w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności ubezpieczeniowej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 10 października 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1938/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił I. z siedzibą w S. wstrzymania wykonania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 16 kwietnia 2025 r. w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności ubezpieczeniowej. Sąd I instancji wyjaśnił, że I. z siedzibą w S. – dalej: skarżąca, strona, spółka - w skardze na ww. decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 16 kwietnia 2025 r. zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że w sprawie spełniona jest zarówno przesłanka wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak też trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżącej wystąpienie przesłanek jest oczywiste. Niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody to przede wszystkim brak możliwości zawierania nowych umów ubezpieczeniowych oraz brak możliwości automatycznego odnowienia polisy z dotychczasowymi klientami, a co za tym idzie nie generowanie przychodów, a w konsekwencji zysków. Skarżąca podniosła, że pomimo pozbawienia spółki możliwości osiągania przychodów, nadal musi pokrywać wysokie koszty stałe prowadzonej działalności (wynagrodzenia pracownicze, zobowiązania publicznoprawne, odszkodowania, czynsz najmu lokalu). Odnośnie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków skarżąca wskazała na utratę reputacji i renomy, utratę zaufania klientów, czy też utratę udziału na rynku. W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2025 r. skarżąca wskazała, że rozmiary szkody wywołanej wykonaniem decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Ponadto przedstawiono raport ekspercki szczegółowo opisujący szkodę skarżącej (tj. Raport V.). WSA nie znalazł podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), ponieważ skarżąca nie przedłożyła danych o jej aktualnej sytuacji majątkowej (posiadanym majątku ruchomym i nieruchomym), wysokości środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, kwotach posiadanych wierzytelności, wysokości uzyskiwanych przychodów i ponoszonych wydatków. Nie dołączono także sprawozdania finansowego, z którego wynikałaby rzeczywista obecna kondycja finansowa spółki. Skarżąca koncentruje się na podaniu informacji o ponoszonych kosztach i zobowiązaniach. Ponadto WSA stwierdził, że utrata renomy i zaufania klientów, to normalne (zwykłe) następstwa wykonania decyzji o zakazie prowadzenia działalności ubezpieczeniowej, a zatem okoliczności te nie mogą być postrzegane jako uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Instytucja ta ma bowiem charakter wyjątkowy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji: 1) w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, z uwagi na rzekome niedysponowanie przez WSA dokumentacją pozwalającą na ustalenie tej okoliczności, w sytuacji gdy WSA dysponował m.in. raportem eksperckim z czerwca 2025 r. sporządzonym przez niezależnego eksperta finansowego D.K. z V. Sp. z o.o., wpisaną na listę biegłych sądowych Sądu Okręgowego w W. w dziedzinach ustanowienia finanse i wycena przedsiębiorstw ("Raport V.") wraz z załącznikami, dowodzącego wysokości oraz dotkliwości szkody grożącej skarżącej; 2) w postaci niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z uwagi na fakt, że w ocenie WSA utrata renomy i zaufania klientów są normalnymi (zwykłymi) następstwami wykonania decyzji o zakazie prowadzenia działalności ubezpieczeniowej, w sytuacji gdy konsekwencje te są wyjątkowo dotkliwe i w praktyce odbierają skarżącej prawo do korzystania ze swobody świadczenia usług, albowiem wobec pozostawania w mocy zaskarżonej decyzji B. Komisja Nadzoru Finansowego w dniu 1 października 2025 r. wydała decyzję, na mocy której zakazano skarżącej prowadzenia działalności ubezpieczeniowej poza granicami B. Do zażalenia dołączono m.in. wyciąg ze sprawozdania finansowego D. za rok 2024 wraz z tłumaczeniem na język polski, analizę przepływów pieniężnych D. w okresie od dnia 17 kwietnia 2025 r. do dnia 16 października 2025 r. wraz z tłumaczeniem na język polski. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu zażalenia. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć należy, że w sprawach, w których rozstrzygane są kwestie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu ciężar dowodzenia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. zdecydowanie przesuwa się na stronę wnioskującą, gdyż tylko ona posiada w tym zakresie stosowną wiedzę. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie (por. np. postanowienia NSA z dnia: 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., II FZ 106/11; 9 września 2011 r., II FSK 1501/11; 28 września 2011 r., I FZ 219/11). Nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że to w interesie tej strony leży podanie do wiadomości sądu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i utrwalenia ich w dokumentach. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem jego wstrzymania a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie wykazała w sposób wystarczający swojej sytuacji finansowej. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji, spółka nie przedłożyła dokumentów obrazujących jej aktualną sytuację majątkową (posiadanym majątku ruchomym i nieruchomym), wysokości środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, kwotach posiadanych wierzytelności, wysokości uzyskiwanych przychodów i ponoszonych wydatków. Nie dołączono także sprawozdania finansowego, z którego wynikałaby rzeczywista obecna kondycja finansowa spółki. Wbrew twierdzeniom autora zażalenia, takich danych nie zawiera przedstawiony przy piśmie z dnia 17 lipca 2025 r. raport sporządzony przez D. K. z V. Sp. z o.o. Wobec tego, dokonanie ustalenia, jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na stronę skarżącą (tj. czy jej wykonanie mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki i/lub znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.), okazało się niemożliwe. Oznacza to, że pozytywna ocena wniosku, była wykluczona. Natomiast odnosząc się do akcentowanych przez skarżącą konsekwencji, jakie może ona ponieść w zakresie utraty renomy i zaufania klientów w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, zauważyć należy, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania pozostawałoby bez wpływu na wizerunek skarżącej. Podkreślić bowiem należy, że samo udzielenie ochrony tymczasowej w stosunku do spółki nie spowoduje zmiany wydanej decyzji z negatywnej na pozytywną. Odnosząc się zaś do dokumentacji, którą skarżąca dołączyła do niniejszego zażalenia, należy wyjaśnić, że są to nowe dowody podniesione na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać ich oceny. Należy podkreślić, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ nie przewidują tego art. 209 w zw. z art. 203 i art. 204 p.p.s.a., ani żaden przepis szczególny. Zwrot kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przysługuje tylko w przypadkach wskazanych w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., te zaś nie dotyczą zażaleń.