II SA/Wr 578/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Stowarzyszenia "D." z siedzibą w B. na uchwałę Radę Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D." postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300,00 zł (trzysta złotych). Pismem elektronicznym z dnia 8 sierpnia 2025 r. Stowarzyszenie "D." z siedzibą w B. (dalej: strona skarżąca, Stowarzyszenie) wniosło, na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.". Skarga została podpisana elektronicznie przez J. K. – przedstawiciela skarżącego Stowarzyszenia. W jej treści wniesiono o: 1/ stwierdzenie nieważności ww. uchwały, 2/ wstrzymanie wykonalności uchwały, 3/ zasądzenie kosztów postępowania od organu. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 sierpnia 2025 r. wezwano stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi – w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia – poprzez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej, tj. zaświadczenia o wpisaniu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych oraz regulaminu stowarzyszenia zwykłego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, przy piśmie elektronicznym z dnia 13 października 2025 r. strona skarżąca nadesłała skan dokumentu, stanowiącego informację Wicestarosty Ś. z dnia 22 maja 2025 r. potwierdzającą, że Stowarzyszenie zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę Ś. pod numerem [...] z dniem 22 maja 2025 r. oraz skan regulaminu Stowarzyszenia. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 31 października 2025 r. wezwano stronę skarżącą do nadesłania dokumentu podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia "D." (stowarzyszenia zwykłego), z którego wynika upoważnienie podpisanego pod skargą przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie, J. K., do działania w imieniu strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W wykonaniu wezwania strona skarżąca przy piśmie elektronicznym z dnia 11 listopada 2025 r. nadesłała skan pełnomocnictwa w formie papierowej, podpisanego własnoręcznie przez siedmioro członków Stowarzyszenia, udzielonego J. K. do działania w imieniu strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W związku ze stwierdzeniem dalszych braków formalnych skargi, zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 10 grudnia 2025 r. wezwano stronę skarżącą do nadesłania oryginału dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu, z którego wynika pełna lista członków skarżącego Stowarzyszenia "D.", oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa udzielonego przedstawicielowi reprezentującemu stowarzyszenie, J. K., do działania w imieniu strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia "D." – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wraz z pouczeniem o treści art. 48 § 3 i § 3a p.p.s.a., a nadto wezwano stronę skarżącą do wykazania indywidualnego interesu prawnego każdego z członków Stowarzyszenia (względem każdego z nich), z którego naruszenia wywodzą legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W odpowiedzi na powyższe, strona skarżąca przy piśmie elektronicznym z dnia 28 grudnia 2025 r. nadesłała skan uchwały zebrania założycielskiego z dnia 17 maja 2025 r. o wyborze Przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego, zgodnie z treścią której na przedstawiciela Stowarzyszenia "D." powołano J. K. oraz skan listy założycieli Stowarzyszenia zawierającej własnoręczne podpisy jego ośmiorga członków. Przy piśmie elektronicznym z 30 grudnia 2025 r., w odpowiedzi na wezwanie dotyczące wykazania przez członków Stowarzyszenia indywidualnego interesu prawnego każdego z jego członków, strona skarżąca wskazała m.in., że członkowie Stowarzyszenia J. K.(1) oraz D. K. są właścicielami nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości K., oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], które to położone są w bliskim sąsiedztwie pośrednim terenów, które na mocy zaskarżonej uchwały zostały wyznaczone jako obszary przeznaczone pod lokalizację instalacji odnawialnych źródeł energii. Podniesiono, że planowane przeznaczenie tych terenów powoduje istotną ingerencję w sposób wykonywania prawa własności przysługującego wskazanym osobom, w szczególności poprzez pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, obniżenie ich wartości rynkowej oraz zmniejszenie atrakcyjności inwestycyjnej, w tym realne utrudnienie lub wręcz uniemożliwienie ich przyszłego zbycia. W dalszej części pisma wskazano, że analogiczna sytuacja dotyczy członków Stowarzyszenia – J. K. oraz G. K., będących właścicielami nieruchomości położonej w miejscowości B., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], która jest usytuowana na terenie miejscowości o szczególnych walorach krajobrazowych, wynikających z jej malowniczego położenia na wzniesieniu oraz otwartego charakteru panoramy. Zaznaczono, że nieruchomości te nie graniczą bezpośrednio z terenami przeznaczonymi w Studium pod odnawialne źródła energii, jednakże planowana lokalizacja instalacji OZE na wyznaczonych obszarach będzie miała bezpośredni i negatywny wpływ na krajobraz oraz walory estetyczne nieruchomości położonych w B. Zabudowa o charakterze przemysłowym, dominująca w krajobrazie oraz widoczna z rozległych obszarów, doprowadzi, zdaniem strony, do trwałego zniekształcenia otoczenia przestrzennego, które stanowi jeden z kluczowych elementów wartości tych nieruchomości. Podkreślono, że planowane zmiany Studium prowadzą do istotnego obniżenia wartości gruntów należących do wskazanych członków Stowarzyszenia, a także do realnego utrudnienia, a w praktyce często uniemożliwienia, ich sprzedaży na warunkach rynkowych. Oświadczono nadto, że skarga została wniesiona przez członków Stowarzyszenia, którzy podjęli się wskazania nieprawidłowości proceduralnych i materialnoprawnych, działając nie tylko we własnym interesie, lecz również w interesie innych mieszkańców gminy, potencjalnie dotkniętych skutkami zaskarżonej uchwały, tj. w ochronie interesu prawnego imiennie wskazanych członków, a także innych członków Stowarzyszenia znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, co wyklucza, zdaniem strony skarżącej możliwość jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W związku z tak przedstawionym przez stronę skarżącą stanowiskiem, zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 16 stycznia 2026 r. wezwano Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) przez: 1/ precyzyjne oznaczenie strony skarżącej, tj. wskazanie czy stroną skarżącą jest Stowarzyszenie "D." czy też jego członkowie, 2/ jeśli stroną skarżącą jest Stowarzyszenie "D." (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano w skardze), należy wykazać naruszenie zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia Stowarzyszenia (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.), 3/ jeśli zaś skarga została wniesiona w imieniu członków Stowarzyszenia "D." (jak wskazano w piśmie z dnia 30 grudnia 2025 r.; art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), należy: a/ wskazać imiona i nazwiska skarżących, b/ podać numery PESEL skarżących, c/ oznaczyć miejsca zamieszkania, a w razie braku – adres do doręczeń każdego ze skarżących, d/ nadesłać pisemną zgodę skarżących na wniesienie skargi, e/ określić indywidualny interes prawny lub uprawnienie każdego ze skarżących, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą oraz wskazać z posiadaniem jakiej nieruchomości każdy ze skarżących wywodzi to naruszenie, wskazując, że informacje te są niezbędne do ustalenia ilości wpisów sądowych od skargi (art. 214 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, podlega jednej opłacie, w przeciwnym zaś razie każda z tych osób uiszcza opłatę oddzielnie stosownie do swojego uprawnienia lub obowiązku) oraz f/ wykazać naruszenie zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia każdego ze skarżących (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Wezwanie to, skierowane do strony skarżącej drogą elektroniczną , zostało doręczone adresatowi w dniu 26 stycznia 2026 r., zgodnie z urzędowym poświadczeniem doręczenia (k. 146 akt sądowych). Do dnia wydania niniejszego postanowienia czynności wskazane w wezwaniu nie zostały wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie rozważenia wymagało, czy podmiotem wnoszącym skargę było Stowarzyszenie, czy też członkowie Stowarzyszenia – na co wskazywałoby oświadczenie zawarte w końcowej części pisma z 30 grudnia 2025 r. o tym, że skarga została wniesiona w ochronie interesu prawnego imiennie wskazanych członków Stowarzyszenia. Wynika z powyższego, że J. K., działająca w charakterze przedstawiciela skarżącego Stowarzyszenia, podjęła w tym piśmie próbę wykazania istnienia "interesu prawnego konkretnych członków Stowarzyszenia, z którego naruszenia wywodzona jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę" oraz że "skarga została wniesiona przez członków Stowarzyszenia, którzy podjęli się wskazania nieprawidłowości proceduralnych i materialnoprawnych, działając nie tylko we własnym interesie, lecz również w interesie innych mieszkańców gminy, potencjalnie dotkniętych skutkami zaskarżonej uchwały". Z tych też względów Sąd wezwał Stowarzyszenie do precyzyjnego określenia strony skarżącej przez wskazanie, czy jest nią Stowarzyszenie "D.", czy też jego członkowie (szczegółowy zakres wezwania przedstawiony został w części opisującej stan faktyczny sprawy). Jednocześnie pouczono jakie braki formalne – w zależności od określenia który z ww. podmiotów jest wnoszącym skargę – należy uzupełnić w celu skutecznego wniesienia skargi. W wezwaniu zawarto także pouczenie, że nieusunięcie wskazanych braków spowoduje odrzucenie skargi. Stowarzyszenie do chwili obecnej nie odpowiedziało na opisane wyżej wezwanie. W związku z tym wskazać należy, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników. Wobec braku odpowiedzi na opisane wyżej wezwanie Sąd uznał, że nie usunięto braków formalnych w zakresie oznaczenia strony skarżącej, co stanowi o naruszeniu art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w efekcie implikuje konieczność odrzucenia skargi. Na marginesie Sąd wskazuje, że nawet gdyby uznać, że podmiotem wnoszącym skargę było jednak Stowarzyszenie – co mogłoby wynikać z treści skargi – to i tak istniałaby podstawa do jej odrzucenia, bowiem w treści skargi, a także pomimo wezwania zawartego w piśmie Sądu z dnia 26 stycznia 2026 r. do wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia Stowarzyszenia (w przypadku, gdy stroną skarżącą jest Stowarzyszenie "D."), skarżące Stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało, w szczególności nie wykazało, że posiada – jako występująca przez Sądem organizacja społeczna – tytuł prawny do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, czego dotyczy argumentacja strony skarżącej. W orzecznictwie podkreśla się, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny został tą uchwałą naruszony. Na podstawie powołanego przepisu nie można więc wnieść skargi w interesie społecznym (publicznym) lub w interesie innego podmiotu. Można natomiast wnieść skargę w celu ochrony swojego indywidualnego interesu prawnego naruszonego uchwałą organu gminy. Przyjmuje się również, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wynika, aby organizacje społeczne mogły wnosić skargi na uchwały i zarządzenia organów gminy w interesie publicznym lub innych osób (zob. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2088/14, dostępny w CBOSA). Przedstawioną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. potwierdza także to, że ilekroć ustawodawca chce przyznać organizacji społecznej, czyli także stowarzyszeniu, uprawnienie do brania udziału w postępowaniu, a więc także zaskarżania aktów administracji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego lub też z innego powodu niezależnego od indywidualnego interesu tej organizacji, to czyni to wyraźnie – np. w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, czy też w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Reasumując, należało stwierdzić, że skoro w niniejszej sprawie brak formalny skargi w postaci precyzyjnego oznaczenia strony skarżącej nie został usunięty, Sąd nie miał możliwości nadania skardze biegu, a co za tym idzie także przystąpienia do oceny legalności zaskarżonego aktu. Końcowo Sąd podkreśla, że rozstrzygnięcie formalne, jakim jest odrzucenie skargi Stowarzyszenia na uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, nie korzysta z przymiotu res iudicata i nie istnieje powód, który uniemożliwiałby np. poszczególnym jego członkom obrony swoich indywidualnych praw poprzez wniesienie do Sądu skargi na tę samą uchwałę we własnym interesie, przy jednoczesnym wykazaniu naruszenia zaskarżonym aktem ich indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Odnosząc się zaś do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, zawartym w treści skargi, Sąd wyjaśnia, że zaistnienie przesłanki do odrzucenia skargi wykluczało w niniejszej sprawie badanie dopuszczalności wstrzymania ww. aktu. Merytoryczne rozpoznanie wniosku zawartego w skardze jest bowiem uwarunkowane skutecznym wniesieniem skargi do Sądu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie zwrotu w pkt II wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.