II SA/Gl 273/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 9 czerwca 2006 r. nr XLI/271/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. A.M. (skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 9 czerwca 2006 r., nr; XLI/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Mierzęcice - Centrum w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w Mierzęcicach przy [...], obręb [...] zarzucając sporządzenie mpzp z naruszeniem art. 1, 3 ust. 1, 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.1130 z późn. zm.-dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 21 ust. 1, 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego, nadmiernym ograniczeniu zakresu prawa własności skarżącej z równoczesnym naruszeniem zasady proporcjonalności i równości wszystkich obywateli wobec prawa, a wyrażające się w oznaczeniu należącej do niej nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ewidencyjnym [...] symbolem 9U (teren usług komercyjnych), przy równoczesnym oznaczeniu niemal wszystkich znajdujących się w okolicy działek symbolem MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), podczas gdy uwzględniając dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości, a także gwarantując jej właścicielom możliwość innego jej wykorzystania (którego zamiar sygnalizowano organowi) wystarczającym było zakwalifikowanie przedmiotowej działki jako terenu o symbolu MU, tj. o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowo - usługowa. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przedmiotowej działki zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, dopuszczenie dowodów z wymienionych w skardze dokumentów, celem wykazania istnienia po jej stronie interesu prawnego i legitymacji do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały, a także wymienionych w skardze dokumentów celem wykazania, że kwestionowany mpzp w zakresie w jaki dotyczy nieruchomości skarżącej został uchwalony z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy oraz z nadmiernym naruszeniem prawa własności skarżącej. W uzasadnieniu wskazała, że nie zgadza się z zaskarżoną uchwałą w zakresie, w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżącej. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że posiada legitymację czynną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którą wywodzi z przysługującego jej prawa własności działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w Mierzęcicach przy ul. [...], obręb [...]. Wyjaśniła, że nieruchomość, o której mowa została pierwotnie nabyta przez skarżącą we współwłasności z ojcem , na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] r. W wyniku dziedziczenia i na skutek darowizny skarżąca nabyła ostatecznie udział ojca w prawie własności przedmiotowej nieruchomości (ostatecznie [...] r.).Celem potwierdzenia tych okoliczności załączyła do skargi stosowne dokumenty. Dalej stwierdziła, że skarga jest pierwszą złożoną wobec zaskarżonej uchwały w odniesieniu do należącej do skarżącej nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że od 2023 r. zaczęła się interesować możliwością realizacji na niej zamierzenia budowlanego i aktualnie skarżąca dysponuje możliwościami sfinansowania budowy. W ocenie skarżącej zakwalifikowanie należącej do niej nieruchomości do kategorii U stanowi wyraz dyskryminacji jej w stosunku do właścicieli sąsiednich nieruchomości, jak i proporcjonalności - niezrozumiałe dla skarżącej jest niezakwalifikowanie jej działki chociażby do kategorii nieruchomości oznaczonych symbolem MU, co nie pozbawiałoby jej możliwości wykorzystania nieruchomości na cele mieszkaniowe, z równoczesnym pozostawieniem nieruchomości celów usługowych. Skarżąca wskazała nadto, treść uchwały nie została ustalona w oparciu o "istniejące zainwestowanie usługami". Wskazała, że w dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości (w [...]r.) według treści gminnych planów zagospodarowania przestrzennego położona była na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową oraz częściowo na terenie upraw rolnych. Stwierdziła, że obok działalności gospodarczej prowadzonej w wybudowanym na przedmiotowej działce budynku gospodarczo - garażowym ówcześni współwłaściciele zamierzali realizować na tejże nieruchomości również cele mieszkaniowe i z takim zamiarem nieruchomość została nabyta. Skarżąca podjęła kroki zmierzające do realizacji na nieruchomości celu mieszkaniowego - uzyskali w tym celu w 1998 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie została jednak wykonana, a to w związku z brakiem środków potrzebnych na budowę. Ojciec skarżącej zakończył działalność gospodarczą na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] r. Od tego czasu budynek nie był wykorzystywany zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Wskazała, że od [...] r. pod adresem należącej do skarżącej nieruchomości działalność gospodarczą zarejestrowaną ma jej mąż jednak faktycznym miejscem wykonywania działalności, której główny przedmiot to "Sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach" jest C. w S.- wskazane w CEIDG jako "dodatkowe stałe miejsce prowadzenia działalności gospodarczej". Natomiast jako adres do doręczeń firmy męża skarżącej widnieje ul. [.,..], [...] D. Skarżąca stwierdziła, że w dacie sporządzenia niniejszej skargi zlokalizowany na przedmiotowej działce budynek nie jest wykorzystywany. Wyraziła opinię, że kwestionowany mpzp w zakresie w jaki dotyczy nieruchomości skarżącej został uchwalony z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy oraz z nadmiernym naruszeniem prawa własności skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mierzęcice jako reprezentant Rady Gminy Mierzęcice (organ) uznał rację skarżącej, wniósł o jej rozpoznanie. Wyjaśnił, że przeznaczenie działki skarżącej uniemożliwia przebudowę, istniejącego budynku, tak by można było wykorzystać go na cele mieszkaniowe. Organ wyjaśnił, że dnia 23 stycznia 2004 r. Rada Gminy Mierzęcice przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Mierzęcice - Centrum (uchwała Nr X V II/117/2004). Po przeprowadzeniu czynności proceduralnych, wynikających z przepisów u.p.z.p., po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, przyjętego uchwałą Rady Gminy Mierzęcice nr XLVII/282/2002 z dnia 10 października 2002 r. w dniu 9 czerwca 2006 r. podjęła uchwałę w sprawie mpzp Gminy Mierzęcice dla obszaru Mierzęcice - Centrum. Zgodnie z ustaleniami studium, w miejscu, w których usytuowany jest budynek, jest to teren zainwestowany (zabudowa mieszkaniowo - usługowa i gospodarcza) w obszarze o funkcji mieszkalno - usługowej. Pozostała część działki stanowi tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w przestrzeni przyrodniczo – rolnej. Działka skarżącej została przeznaczona pod usługi komercyjne. W dniu nabycia działki [...] przez skarżącą i jej ojca, t.j. [...] r. obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Mierzęcice (uchwała Gminnej Rady Narodowej w Mierzęcicach nr IX/52/86, przedłużająca ważność planu uchwalonego w 1977 r. (uchwała nr 70/XXII/77 Gminnej Rady Narodowej w Mierzęcicach z dnia 30 listopada 1977 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Mierzęcice) do czasu uchwalenia nowego planu ogólnego). Zgodnie z ustalenia tego planu, działka miała następujące przeznaczenia (kolejno od strony drogi ul. [...]): - teren zabudowy zagrodowej z przyległymi sadami do adaptacji i uzupełnienia luk w zabudowie - symbol A 39 MR, - teren rolny o wskazanym kierunku produkcji pastewno - hodowlanym - symbol A 94 RR Powyższe uchwały utraciły moc z chwilą ogłoszenia uchwały nr XXXVIII/143/94 Rady Gminy w Mierzęcicach z dnia 25 marca 1994 r. w sprawie aktualizacji miejscowego planu ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego gminy Mierzęcice. Zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, zatwierdzonym uchwałą nr XXXVIII/143/94 Rady Gminy w Mierzęcicach z dnia 25 marca 1994 r., działka nr [...] miała następujące przeznaczenia (kolejno od strony drogi ul. [...]): - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej w Mierzęcicach Targoszycach do adaptacji, modernizacji, wymiany kubatury zużytej, uzupełnienia luk budowlanych. Adaptacja istniejących dróg dojazdowych i gospodarczych. Dopuszcza się lokalizację usług nieuciążliwych dla otoczenia, budynków gospodarczych i garaży indywidualnych. Adaptacja obiektów mieszkalnych, które podlegają ochronie konserwatorskiej. Przebudowa, modernizacja w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - symbol B30 MR MN, - teren sadów do adaptacji. Dopuszcza się lokalizację szklarni - symbol B 99 RS, - teren pól uprawnych do adaptacji Ochrona złóż mineralnych - symbol B 69 RP Biorąc po uwagę powyższe ustalenia, były one zgodne z zamiarem zagospodarowania przedmiotowej działki przez ówczesnych współwłaścicieli. Jak wskazano w zaskarżonej uchwale z dnia 9 czerwca 2006 r., usługi komercyjne zostały wyznaczone na bazie istniejącego zainwestowania usługami - na potrzeby projektu planu miejscowego (co zostało potwierdzone w wykazie materiałów planistycznych, w dokumentacji planistycznej) została wykonana inwentaryzacja stanu istniejącego zagospodarowania. Inwentaryzacja składa się z części tabelarycznej, w której zawarto m.in. funkcje obiektu, ilość kondygnacji, dane techniczne (materiał ścian) oraz z części graficznej (w skali 1 : 2000). Budynek znajdujący się na działce nr [...] został zinwentaryzowany - ma on swoje odzwierciedlenie w części graficznej dokumentu [funkcja obiektu: usługowa ([...]), ilość kondygnacji nadziemnej: 1, stan techniczny: średni, materiał ścian: murowany, pokrycie dachu: papa, kształt dachu: dwuspadowy] - w załączeniu fragment inwentaryzacji. Inwentaryzacja została wykonana w 2004 r. W dniu 10 grudnia 2024 r., do Rady Gminy Mierzęcice wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - zmianie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które było przedmiotem posiedzenia Komisji wspólnej Rady Gminy w dniu 16 grudnia 2024 r. Rada Gminy Mierzęcice, na sesji, w dniu 18 grudnia 2024 r. nie udzieliła pisemnej odpowiedzi na wezwanie, a zatem było ono bezskuteczne. Końcowo organ stwierdził, że zasadnym byłoby uchylenie ustaleń mpzp w części dotyczącej działki o nr [...]. Podkreślił, że takie rozwiązanie spowodowałoby zagospodarowanie terenu zgodnie z wolą skarżącej. Na rozprawie w dniu 23 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W tym miejscu wskazać należy, iż podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16). Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącej przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż skarżąca jest właścicielką działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w Mierzęcicach przy ul. [...], obręb [...], co potwierdza załączony do skargi wydruk księgi wieczystej. Ponadto nie jest przedmiotem sporu, iż działka ta objęta jest zapisami skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia jej na usługi komercyjne (9U), co uniemożliwia skarżącej wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkaniowe, Z tych też względów zgodzić należy się ze skarżącą, iż przepisy wskazanego planu ingerują w jej prawo własności, co nie jest kwestionowane w odpowiedzi na skargę. Przy czym z akt sprawy wynika, że niemal wszystkie działki sąsiednie, położone wzdłuż ul.[...] oznaczone zostały symbolem MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Mając na względzie kryteria kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego planu. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16). Oceniając nadesłane, co warte podkreślenia, kompletne i uporządkowane akta planistyczne, Sąd uznał, iż przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności zostały zrealizowane. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Jest to o tyle istotne, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Podkreślić jednak należy, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Powyższe oznacza, iż ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie zgłaszała żadnych wniosków, uwag ani pism w trakcie całej procedury sporządzania zaskarżonego planu, a co za tym idzie – nie skorzystała z prawnie przysługującej jej możliwości uczestniczenia w procedurze uchwalania planu. Natomiast na potrzeby projektu planu miejscowego została wykonana inwentaryzacja stanu istniejącego zagospodarowania co jest zgodnie z zasadami procedury uchwalania planu . Podkreślić należy dalej, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt. 7 w jednoznaczny sposób "prawo własności". W ocenie Sądu, wprowadzone przeznaczenie terenu na jakim położona jest działka strony, nie uniemożliwia skarżącej wykonywania prawa własności, które może być swobodnie i bez przeszkód wykonywane, w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Fakt, że wykonywanie to zostało ograniczone i nie dopuszcza możliwości zabudowy mieszkaniowej, nie oznacza automatycznie, że ograniczenie to wprowadzone zostało w sposób nieuzasadniony i dowolny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane przez skarżącą przeznaczenie terenu, nie nosi znamion dowolności i zostało dokonane, w ocenie Sądu, w sposób pozwalający na uznanie, iż nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest także przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13). Nadto studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20). W rozpatrywanej sprawie Gmina ustaliła przeznaczenie terenu działki skarżącej zgodnie z zapisami Studium, co nie jest kwestionowane przez skarżącą. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W świetle postawionych w skardze zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie Sąd uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd uznając, iż organ uchwalając niniejszy plan nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a plan został uchwalony bez przekroczenia granic władztwa planistycznego i z poszanowaniem zasady proporcjonalności i uwzględnieniem wszystkich określonych w art. 1 ust. 2 u.p.zp. wymagań w tym również prawa własności, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).