I SAB/Wa 252/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie usunięcia z listy członków Rady Doskonałości Naukowej oraz pozbawienia tytułu profesora postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 13 kwietnia 2026 r. A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "Minister") mającą polegać na niezobligowaniu Przewodniczącego Rady Doskonałości Naukowej do wydania postanowienia stwierdzającego utratę tytułu profesora przez [...], a także nieusunięcia go z listy członków ww. Rady, mimo naruszenia przez niego prawnie chronionych dóbr osobistych [...], poprzez naruszenie jego praw autorskich, co znalazło potwierdzenie w prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z [...] stycznia 2024 r. sygn. akt [...]. Skarżący podnosił, że Minister nie odniósł się merytorycznie do jego wniosku z 20 stycznia 2026 r., w którym zawarta była polemika ze stanowiskiem wyrażonym w opinii Komisji Etyki w Nauce PAN, co do posiadania przez [...] nieposzlakowanej opinii, a także wniosek o skierowanie przez Ministra do Przewodniczącego Rady Doskonałości Naukowej żądań dotyczących wyciągnięcia wobec wyżej wymienionego stosowanych sankcji. Z treści uzyskanej na to wystąpienie odpowiedzi (ujętej w piśmie z 9 lutego 2026 r.) wynika bowiem, że Minister uważa, iż nie posiada kompetencji do żądania do przewodniczącego Rady Doskonałości Naukowej działań w zakresie pozbawienia tytułu profesora. Tymczasem, zdaniem skarżącego, Minister posiada wyłączne uprawnienia zarówno do mianowania jak i dymisjonowania szefa Rady Doskonałości Naukowej, czego nie uczynił mimo posiadania wiedzy, że ów szef dopuszcza się przestępstwa nie eliminując z gremium Rady [...], co winien opublikować na liście POL-nu. W tym aspekcie skarżący odwołał się do art. 232 ustawy z dnia 20 czerwca 20180 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2024 r., poz. 1571 ze zm.) dalej: "p.s.w.n", który w ust. 3 stanowi, że RDN podlega kontroli ministra w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 224). Wskazywał przy tym, że z treści art. 231 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n. jednoznacznie wynika, że utrata tytułu profesora, w przypadku naruszenia praw autorskich, następuje ex lege; z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Jest to norma ius cogens, czyli bezwzględnie obligująca Przewodniczącego RDN do usunięcia ww. z listy POL-on, co Przewodniczący RDN całkowicie arogancko i bezczelnie zbagatelizował. Członkiem natomiast Rady może być, stosownie do art. 233 p.s.w.n., osoba, która posiada nieposzlakowaną opinię i przestrzega zasad etyki naukowej. Taką zaś zdaniem skarżącego w sposób oczywisty nie jest [...], dopuszczający się naruszenia cudzych praw autorskich, przez co bezpowrotnie utracił nieposzlakowaną opinię. W oparciu o te argumenty skarżący wnioskował o: - stwierdzenie, ze organ powinien zobligować Przewodniczącego RDN do wydania postanowienia stwierdzającego utratę tytułu profesora przez [...]; -stwierdzenie, że pozostaje on od uprawomocnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z [...] stycznia 2024 r. w rażącej bezczynności; - obciążenie organu grzywną w wysokości 10-krotnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej na zasadzie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) dalej: "p.p.s.a."; - przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny na zasadzie art. 154 § 7 p.p.sa; - obciążenie organu kosztami postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wnioskował ponadto by Sąd, stosownie do treści art. 304 § 2 k.p.k. w zw. z art. 231 k.k. złożył zawiadomienie do prokuratury o ewidentnym dopuszczeniu się czynów sprzecznych z prawem zarówno przez szefa Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego jak i szefa RDN. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, zwracając uwagę, że istota sprawy objętej wystąpieniami skarżącego nie ma charakteru ogólnego postępowania administracyjnego, lecz wnoszonych w trybie Działu VIII k.p.a. skarg i wniosków. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem, tego typu sprawy nie są objęte kognicją sądu administracyjnego. Minister przedstawił przy tym historię korespondencji prowadzonej pomiędzy nim a skarżącym. Podkreślał jednocześnie, że Ministerstwo nie jest władne zrealizować postulatów skarżącego, w tym tego dotyczącego pozbawienia tytułu profesora [...]. Stanowisko w tym zakresie zostało zaś przedstawione w piśmie z 26 czerwca 2024 r. Wskazywał nadto, że w zakresie spraw objętych art. 231 ust. 2 p.s.w.n, nie są stosowane przepisy k.p.a. i nie jest w konsekwencji dopuszczalne wnoszenie skargi na bezczynność Ministerstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu. W świetle art. 3 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg - ogólnie ujmując - na akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a.) oraz na stan faktyczny, tj. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 p.p.s.a.). W powołanym przepisie ustawodawca uznał, że dla ustalenia kognicja sądu administracyjnego istotne znaczenie ma przedmiot zaskarżenia, który dotyczyć ma istniejącego aktu, czynności lub stanu faktycznego w chwili mającej dokonać się kontroli przez sąd administracyjny. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 7 marca 2022 r. sygn. II OPS 1/21 przedmiotowy zakres kognicji sądu administracyjnego, określony w powołanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a., determinuje jeden z istotnych elementów konstrukcji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, podlegającej ocenie w ramach art. 58 § 1 p.p.s.a. Dopuszczalność ta obejmuje przy tym zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe, które łącznie determinują w sposób bezpośredni możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty. Każde zatem merytoryczne rozpatrzenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wyjaśniono również, odwołując się w tej mierze do poglądów doktryny, że "jedna z przesłanek dopuszczalności skargi odnosi się do przedmiotu skargi i obejmuje wymaganie, by – z jednej strony – zaskarżana forma działania administracji należała do katalogu form działania administracji, co do których ustawa przewiduje możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego (forma działania administracji musi być przez ustawę objęta właściwością sądu administracyjnego), z drugiej zaś – by zaskarżana forma działania administracji istniała w sensie prawnym (wymóg istnienia przedmiotu zaskarżenia). Oba wymagania muszą być przy tym spełnione łącznie – niespełnienie chociażby jednego z nich jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji nie należy do katalogu form objętych właściwością sądu administracyjnego) lub w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji w sensie prawnym nie istnieje, tj. jeżeli w momencie wniesienia skargi nie istnieje przedmiot zaskarżenia) i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi". Jakkolwiek uchwała ta dotyczyła innego problemu niż ten, który zaistniał w rozpoznawanej sprawie, poglądy prawne w niej wyrażone pozostają aktualne w tym przypadku. W niniejszej sprawie skarżona jest bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, która miała się przejawiać w braku wiążącego nakazania Przewodniczącemu Rady Doskonałości Naukowej umieszczenia w Zintegrowany Systemie Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on, informacji o utracie tytułu profesora przez [...], co z kolei miało być wynikającą z art. 231 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n. konsekwencją uznania prawomocnym wyrokiem sądu, że ów profesor dopuścił się naruszenia praw autorskich. Kolejnym obszarem, w którym miał Minister dopuścić się zwłoki były działania (a dokładniej rzecz ujmując ich zaniechanie) mające doprowadzić do utraty członkostwa przez ww. w Radzie Doskonałości Naukowej. Godzi się zatem zauważyć, że aby zaistniał podlegający kontroli sądu administracyjnego stan faktyczny rozumiany jako bezczynność, istnieć musi przewidziana prawem kompetencja organu do władczego ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego w obszarze (sprawie) objętej żądaniem jednostki, w jednej z form działania opisanych w które jednostka się do niej zwróciła, w jednej z form przewidzianych w art. 3 ust. 2 pkt 1 do 4a p.p.s.a. Wynika to z treści art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, stanowiącego, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4. Przysługuje ona zatem w sprawach, w których dany organ ma kompetencje do wydania wydaje decyzji i niektóre postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), innych aktów lub podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a ), pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.), oraz innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, ale podjętych tylko w ramach postępowania administracyjnego, tj. na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej. Skarga na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu jest zatem pochodną skargi na określone formy działania konkretnego organu. Jest więc dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 września 2012 r. II GSK 1324/12,Lex nr 1244532; z 17 lipca 2012 r. I OSK 1620/12, Lex nr 1264584). Żądanie nakazania przez Ministra przewodniczącemu Rady Doskonałości Naukowej podjęcia czynności w sprawie przynależnej do wyłącznej kompetencji owego przewodniczącego (vide § 7 ust. 1 pkt 11 statutu Rady), czy podjęcia w bliżej nieokreślonej procedurze czynności skutkujących usunięciem pochodzącego z wyboru członka Rady, nie mogło skutkować uruchomieniem w tym przedmiocie postępowania administracyjnego przed Ministrem, które mógłby on zakończyć w jednej z form działania opisanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Żaden bowiem przepis rangi ustawowej czy podustawowej tego rodzaju kompetencji mu nie przyznaje. W szczególności kompetencje takie Ministra nie wynikają ze sprawowanego przez niego nadzoru administracyjnego nad działalnością Rady i skorelowanych z nim uprawnieniami kontrolnymi, przewidzianymi w przywoływanym w treści skargi przepisie art. 233 ust. 3 p.s.w.n. Kontrola ta sprawowana jest wszak - jak stanowi ów przepis - w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej. Celem jej nie jest zatem doprowadzenie do załatwienia określonej indywidulanej sprawy w sposób oczekiwany przez kontrolującego (a tym bardziej osoby trzecie), ale ustalenie, czy badany obszar działalności jednostki kontrolowanej funkcjonuje prawidłowo. Prowadzi się ją zaś pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności (vide art. 4 ustawy o kontroli w administracji rządowej). Zgodnie natomiast z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, do której odnosi się także art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, tj. powszechnie obowiązujących aktów prawnych wydanych (podjętych) przez uprawnione do tego organy. Nie mogą zatem przypisywać sobie kompetencji, których prawodawca im wyraźnie nie przyznał i na tej podstawie podejmować aktywności proceduralnej. Dotyczy to w równym stopniu Ministra jak i Rady, której skarżący za pośrednictwem Ministra w formie tzw. prawa powielaczowego, chciałby nakazać podjęcie określonych decyzji, co w sposób oczywisty nie mogło okazać się prawnie skuteczne. Wszelkie bowiem pisma czy instrukcje pochodzące od ministra jako organu naczelnego administracji publicznej, nie posiadają waloru normatywnego i nie stanowią źródła prawa, a zatem nie są wiążące dla organów orzekających w konkretnych sprawach. Te musza bowiem kierować się w swoich działaniach normami ustawowymi i normami wynikającymi z wydanych na podstawie ustawy aktów niższego rzędu, a nie stanowiskiem ministra kształtującym praktykę stosowania prawa. Stąd podania wnoszone przez skarżącego mogły być co najwyżej rozpatrywane w kategorii sygnalizacji o faktycznych lub występujących li tylko w przekonaniu zgłaszającego nieprawidłowościach w działaniu organu administracji publicznej, a zatem - jak trafnie zauważał Minister w odpowiedzi na skargę - kwalifikować je należało jako skargi, o których mowa w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma natomiast cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi, która nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W postępowaniu takim nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest, także to, że w postępowaniu tym nie przysługuje również skarga na bezczynność. Jakkolwiek na mocy art. 237 § 4 k.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38 kodeksu, to na tym kończą się możliwości wyegzekwowania od organu obowiązku udzielenia odpowiedzi, ponieważ w przypadku tej instytucji stronie nie służy prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Nie przysługuje również prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi (vide postanowienie NSA z 14 października 2010 r. II OSK 2019/10, lex nr 743368 i przywołane tam poglądy doktryny). Mając zatem na względzie, że w sprawie dotyczącej obszaru objętego skargą nie doszło do wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, nie istnieje stan faktyczny, który można zakwalifikować (choćby potencjalnie) jako bezczynność lub przewlekłość. Aby można bowiem mówić o opieszałości organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, musi istnieć zawisłe przed tym organem postępowanie administracyjne. Skoro zaś taka sytuacja w sprawie nie występuje, to nie istnieje także przedmiot zaskarżenia, a to czyni wniesioną w tych uwarunkowaniach skargę niedopuszczalną. Następstwem powyższego jest jej odrzucenie z racji niemożności przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.