I GSK 1663/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 656/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne 1. Oddala skargę kasacyjną; 2. Zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 sierpnia 2025 roku sygn. akt III SA/Po 656/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Rzeszowie z 10 września 2024 r. nr [...] Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Pile. Zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia w całości i oddalenie skargi strony. Skarżący kasacyjnie organ wniósł ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. W każdym z przypadków organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a. w związku z art. 1, art. 2 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, art. 83 ust. 1,2. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497, dalej: u.s.u.s.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że sprawą sądowoadministarcyjną , którą rozpoznaje sąd administracyjny, jest kwestia przedawnienia należności z tytułu składek w postępowaniu o ich umorzenie , gdyż do oceny czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu właściwy jest ZUS i nie ma przy tym znaczenia, czy jest to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności, które toczy się przed sądem administracyjnym, czy też jest to postępowanie, którego rozstrzygnięcie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego, podczas gdy wolą ustawodawcy było, po pierwsze- rozdzielenie kompetencji i zadań pomiędzy sądy powszechne oraz sądy administracyjne, a po wtóre- ustanowienie zasady, że decyzje ZUS w indywidualnych sprawach podlegają kontroli sądów powszechnych, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego i sprawy z odwołania od decyzji ZUS są sprawami cywilnymi, natomiast w drodze wyjątku pod kontrolę sądu administracyjnego poddano decyzję ZUS w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i w tym zakresie wyznaczonym treścią decyzji, sąd administracyjny uprawniony jest do jej kontroli, nie jest natomiast władny do kontroli decyzji w przedmiocie przedawnienia składek, bowiem w tym zakresie , zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego, nie zaś administracyjnego, a tym samym przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego poprzez objęcie kontrolą tego zakresu działalności ZUS, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i art. 2 P.p.s.a., lecz sprawy z zakres ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym ; 2) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 (z wyłączeniem ust. 3 pkt 4 c ) i art. 30 u.s.u.s. poprzez uznanie, że organ nie uwzględnił okoliczności iż przepisy prawa nie dają możliwości umorzenia należności wszystkich rodzajów, w sytuacji gdy organ rozważył możliwość umorzenia tylko tych należności, które zgodnie z prawem, w określonych sytuacjach, mogą zostać umorzone. 3) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez uczynienie przedmiotem postępowania oraz powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji kwestii przedawnienia należności składkowych i tym samym wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy oraz kognicję sądów administracyjnych , podczas gdy w toku postępowania w sprawie ze skargi na decyzję dotyczącą odmowy umorzenia należności z tytułu składek sąd administracyjny nie ma kompetencji do badania czy należności będące przedmiotem decyzji wygasły wskutek przedawnienia, tym bardziej , że w tym kontekście sprawa była również analizowana, co wynika z treści uzasadnienia decyzji. Sąd I instancji winien analizować sprawę jedynie pod kątem przesłanek umorzenia, bowiem tylko w tym zakresie sprawa została poddana kognicji sądownictwa administracyjnego, tego dotyczył wniosek skarżącego oraz treść decyzji. 4) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 , art. 135 , art. 141 § 4, art. 7 P.p.s.a. przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji nie mających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych przy zupełnym braku oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS pod względem ich zgodności z prawem i uchylenie decyzji. Dodatkowo stanowi to naruszenie zasady ekonomiki i szybkości postępowania. 5) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu na stwierdzenie, iż dochodzone należności są wymagalne i nie uległy przedawnieniu przy uznaniu; przez Sąd, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie strona wniosła o pominięcie załączonego do skargi kasacyjnej dowodu w postaci pisma z dnia 9.10.2025 r. z Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek oraz zobowiązania Organu do wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 134; dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. W myśl art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Dalej należy wskazać, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje ZUS obu instancji z następujących powodów. Po pierwsze uznał, że organ nie przeprowadził analizy kwestii przedawnienia należności składkowych, czym naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej określanej skrótem K.p.a.). Po drugie, organ nieprawidłowo nie rozdzielił w rozstrzygnięciu decyzji składek osoby prowadzącej działalność gospodarczą od składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Co utrudniło kontrolę poprawności ich wielkości i dopuszczalności ich umorzenia. Po trzecie, organ nie dokonał należytej oceny sytuacji materialnej skarżącego w oparciu o dokumenty potwierdzające tę sytuację, w zakresie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 § 3 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365, dalej: Rozporządzenie)., czym także naruszył art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd wskazał, odwołując się także do wyroku WSA w Łodzi z 2 września 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 319/21, że dopiero prawidłowa, dogłębna i indywidualna ocena okoliczności sprawy, zwłaszcza kwestii umorzenia składek pracowników finansowanych przez płatnika, otworzyć może organowi drogę do skorzystania z uznania, zgodnie z należycie umotywowanym przekonaniem. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sad Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów sformułowanych w punktach 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których ZUS zarzuca, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo objął kontrolą kwestię przedawnienia, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Jednocześnie wykraczającą poza kompetencje, jakie przysługują ZUS-owi w ramach postępowania o umorzenie należności składkowych. Zaś wobec komplementarności obu zgłoszonych zarzutów należało dokonać ich łącznego rozpoznania. Ustosunkowując się do nich Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w wyroku z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20 i w kolejnych NSA: z 7 września 2021, sygn. akt I GSK 171/21; z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1471/21; z 12 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 120/24; z 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt I GSK 1021/24; z 15 października 2025 r. sygn. akt I GSK 1153/24, z 22 kwietnia 2026 r. sygn. akt GSK 79/25) i które skład orzekający w tej sprawie podziela przyjęto pogląd, że sądy administracyjne są właściwe do kontroli kwestii przedawnienia zaległych należności składkowych. W pierwszym z przywołanych orzeczeń NSA (sygn. akt I GSK 1569/20) nie podzielił zarzutów dotyczących braku po stronie sądów administracyjnych kognicji, do kontroli w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tych składek. Wskazał, że także w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetencję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez organ w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości wynika z powinności organu procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. Przyjęcie odmiennego poglądu, prezentowanego w skardze kasacyjnej mogłoby doprowadzić do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zaś postępowania powinna skutkować jego umorzeniem (art. 105 § 1 K.p.a.). Wynika z tego, że warunkiem prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Stąd też ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją to warunek procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Podkreślenia wymaga, że ustalenia odnośnie istnienia należności składkowych powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek warunkujących umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek. Organ tylko w odniesieniu do należności z tytułu składek, które nie uległy przedawnieniu może wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek albo odmawiającą ich umorzenia. Podsumowując, w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych P.u.s.a. oraz art. 1-3 i art. 134 § 1 P.p.s.a. ocena kwestii przedawnienia składek będących przedmiotem postępowania o ich umorzenie przez ZUS, mieści się w granicach sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w tej sprawie. Tylko bowiem – jak już wykazano wyżej – istnienie należności pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty z pkt. 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej uznał za niezasadne. Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji nie mających związku z umorzeniem składek i niedokonanie oceny pod względem zgodności z prawem ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS należy stwierdzić, ze zawarta w nim pogląd jest błędny. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 P.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zaskarżone skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera wymagane przywołana regulacją elementy. Poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd zarzucił organowi niedostateczne wyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy. Podkreślił, że "Skarżący od początku postępowania administracyjnego oraz sądowego jednoznacznie określał powody i okresy powstania zobowiązań składkowych, co obliguje organ do odniesienia się do tych twierdzeń. Organ w decyzji z dnia 10 września 2024 r. dokonał wadliwego, kompleksowego połączenia w pkt 1 sentencji należności za pracowników (w części płatnika) oraz należności z tytułu osobistej działalności skarżącego. Działanie to pomija to, że ustawodawca przewidział odrębne reżimy prawne i zasady rozliczania dla różnych kategorii składek na ubezpieczenia społeczne. Jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy jednak podważaniu zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Argumenty o braku podstaw do analizowania kwestii przedawnienia zostały już wyżej omówione. Wskazania co do dalszego procedowania w sprawie są adekwatne do stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji uchybień. Częściowo zasadny jest argument skarżącego kasacyjnie ZUS-u, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił już dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Warunkiem jednak uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, ze miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Tego jednak skarżący kasacyjnie nie wykazał. Podstawowym argumentem Sądu pierwszej instancji przemawiający za uchyleniem zaskarżonych decyzji było niewyjaśnienie kwestii przedawnienia. Skoro skarżący kasacyjnie tego stanowiska skutecznie nie podważył i biorąc pod uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie musiał zaktualizować na dzień orzekania dane o sytuacji wnioskodawcy ubiegającego się o umorzenie zaległych składek, zarzut okazał się nieskuteczny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że poza wyjątkowymi przypadkami, gdy w toku kontroli sądowej liczą się fakty następcze wobec zaskarżonego aktu - naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. potencjalnie wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego (stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony), a sąd ani nie uchylił zaskarżonego aktu celem sanacji tego naruszenia przez organ, ani sam go nie sanował przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu. Warunkiem skuteczności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd art. 106 § 3 P.p.s.a. jest zatem połączenie go z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ i wykazanie, że któraś z relewantnych okoliczności faktycznych nie została należycie wyjaśniona ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym wciąż istnieją co do niej - a w konsekwencji co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - istotne wątpliwości (wyrok NSA z 2 czerwca 2026 r. sygn. akt. III OSK 925/25 (CBOiS). W rozpatrywanej sprawie istotna w sprawie kwestia przedawnienia, nie została wyjaśniona. Sąd pierwszej instancji to dostrzegł i z tego powodu uchylił decyzje ZUS. Tym samym nie naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. W pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. z art. 28 (z wyłączeniem ust. 3 pkt 4 c ) i art. 30 u.s.u.s. poprzez uznanie, że organ nie uwzględnił okoliczności, iż przepisy prawa nie dają możliwości umorzenia należności wszystkich rodzajów, w sytuacji gdy organ rozważył możliwość umorzenia tylko tych należności, które zgodnie z prawem, w określonych sytuacjach, mogą zostać umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, ze zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. II FSK 1289/08, wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał także pogląd, że w świetle art. 174 P.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12, 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Zarzut skonstruowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie spełnia omówionych wymogów. Nadto art. 28 u.s.u.s zawiera wiele jednostek redakcyjnych zawierających różne normy prawne. Przy braku uzasadnienia tego zarzutu jest on nieczytelny. Wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w oparciu o przepisy art. 258-261 P.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (w rozpatrywanym przypadku przed WSA w Poznaniu), w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 P.p.s.a.). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 P.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 P.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, dopiero w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (zob. np. postanowienie NSA z 10.02.2014 r., I FPS 3/13; wyrok NSA z 13.04.2023 r., III FSK 2045/21).