II SAB/Gl 185/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Y. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w sprawie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 19 marca 2026 r. Y. K. (dalej "Skarżący"), wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda" lub "Organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w terminie wskazanym przez Sąd, 3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że 21 lutego 2024 r. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a 9 lutego 2026 r. ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Ponadto podał, że 5 sierpnia 2025 r. został wezwany i stawił się w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim celem złożenia odcisków palców. Pomimo tego Organ nadal nie zakończył postępowania ani nie poinformował go o przyczynach dalszego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Do dnia wniesienia skargi Organ nie rozpoznał jego wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek Skarżącego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Organu 21 lutego 2024 r. Następnie 9 lutego 2026 r. do Organu wpłynęło ponaglenie na przewlekłość postępowania, adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia w związku z regulacjami art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej "k.p.a.", art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.) - dalej "u.o.c." oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (powołany tekst jednolity: Dz.U. 2025 r. poz. 337 ze zm.) – dalej "u.o.p.o.U" .W dalszej części odpowiedzi na skargę Wojewoda przywołał przepisy art. 112a u.o.c. oraz art. 100d u.o.p.o.U. Podkreślił, że skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw określonych w art. 100d u.o.p.o.U. oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w określonym czasie przepisów o bezczynności to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez Skarżącą zarzut bezczynności. Regulacja art. 100d u.o.p.o.U., zakresem obowiązywania obejmuje nie tylko sprawy dotyczące obywateli Ukrainy, ale w ogóle cudzoziemców. Na poparcie tego stanowiska Wojewoda przywołał wyroki sądów administracyjnych. Zdaniem Wojewody wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a. Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania. Wojewoda odwołał się do problemów kadrowych i trudności związanych z ogromnym napływem wniosków pobytowych. Wskazał, że nastąpił lawinowy wzrost liczby wniosków cudzoziemców składanych na terenie województwa śląskiego. Wojewoda wskazał także na konsekwencje wprowadzenia na terytorium RP stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii, tj. duży wzrost absencji chorobowych pracowników i powstanie zaległości w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów. Następnie podkreślił, że wejście w życie przepisów u.o.p.o.U. dodatkowo obciążyło pracowników urzędu. Dodatkowe zadania pracowników związane były m. in. z przedłużeniem ważności wiz krajowych dla obywateli Ukrainy oraz Białorusi. Ponadto z wydawaniem, przedłużaniem ważności, wydawaniem duplikatu lub wymianą Karty Polaka dla obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że Skarżący nie odniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad jego wnioskiem nie wpływa na sytuację pobytową w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." skarga została poprzedzona ponagleniem z 9 lutego 2026 r. skierowanym do właściwego organu (Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców), a zatem jest dopuszczalna. Zaznaczyć trzeba, że skarga na bezczynność bądź przewlekłość jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 13 października 2020 r., II OSK 71/20 oraz z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Pojęcie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, opubl. w CBOSA). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA). O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, opubl. w CBOSA). Wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19 – opubl. w CBOSA). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w k.p.a. Taką szczególną normę stanowi art. 112a ust. 1 u.o.c., który na moment składania przez Skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowił, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do ust. 2 tego przepisu termin 60 dni, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zauważyć należy, że regulacja art. 112a u.o.c. nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a. Mianowicie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepis art. 112a u.o.c. określa jedynie termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oraz dzień, od którego on biegnie. Omawiana regulacja nie odnosi się w ogóle do terminu wszczęcia w takiej sprawie postępowania administracyjnego. Przepis art. 112a u.o.c. nie stanowi zatem lex specialis wobec art. 61 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA") we Wrocławiu z 31 maja 2023 r., I SAB/Wr 34/23, opubl. w CBOSA). Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku przez cudzoziemca (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.o.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności. Już sam fakt złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy obliguje organ do jego niezwłocznej weryfikacji, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane oraz ustalenia jakie dokumenty są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Natomiast brak podejmowania takich działań przez organ mógłby być oceniany nie przez pryzmat bezczynności, lecz przewlekłości (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743/24, opubl. w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Organu 21 lutego 2024 r. Uznać zatem należy, że z tym dniem doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Od tego dnia na Organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym obowiązek podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, opubl. w CBOSA). Analiza przepisu art. 112a ust. 2 u.o.c. wskazuje, że Wojewoda powinien podjąć niezwłocznie działania w celu uzupełnienia wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz braków formalnych wniosku (por. wyroki NSA: z 22 maja 2024 r., II OSK 2476/23 i z 10 kwietnia 2025 r., II OSK 1238/24, opubl. w CBOSA). Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda dopiero 4 sierpnia 2025 r. wezwał Skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, w tym do osobistego stawiennictwa w urzędzie wojewódzkim w dniu 4 września 2025 r. Po usunięciu braków, tj. do dnia rozpoznania skargi nie nastąpiło wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne. Odnosząc się do regulacji art. 100d u.o.p.o.U., na którą powołuje się Organ, należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przepis ten stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (por. np. wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1280/24; 7 maja 2025 r., II OSK 1719/24; 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24 – opubl. w CBOSA). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że art. 100d u.o.p.o.U. nie narusza Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (por. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., II OSK 801/24; 30 października 2024 r., II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1280/24 – opubl. w CBOSA). Jednakże jak wynika z aktualnego orzecznictwa NSA powyższy pogląd zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. NSA dokonał bowiem tzw. rozporoszonej kontroli konstytucyjności ustaw dotyczących przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p.o.U. NSA uznał, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p.o.U. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (por. np. wyroki NSA z: 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24; 3 lipca 2025 r., II OSK 3117/24; 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743; 25 sierpnia 2025 r., II OSK 3109/24 – opubl. w CBOSA). Zatem przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p.o.U. należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela powyższe stanowisko, przyjmując za własną dokonaną przez NSA w powyższych wyrokach, wykładnię przepisów prawa materialnego. Także przedłużenie biegu terminów na załatwianie spraw do 4 marca 2026 r. i 4 marca 2027 r. - odpowiednio na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 1301) oraz na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 203) – należy uznać za dokonane z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Odmowa zastosowania: 1) art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwianie spraw, 2) art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 1301) w zakresie, w jakim przedłużono do 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwianie spraw oraz 3) art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 203) w zakresie, w jakim przedłużono do 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwianie spraw - skutkuje zatem tym, że sprawa Skarżącego powinna zostać rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, w maksymalnym terminie wskazanym w art. 112a ust. 2 u.o.c. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że Organ w okresie od dnia 1 lipca 2024 r. popadł w stan bezczynności. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Jak słusznie wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19 (opubl. w CBOSA): "okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych". Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 sierpnia 2022 r., I SAB/Wr 134/22, opubl. w CBOSA). Także panująca pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21, opubl. w CBOSA). Biorąc pod uwagę okres bezczynności (ponad dwa lata) Sąd uznał, że działanie Organu dokonane z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Do dnia rozpoznania skargi nie nastąpiło wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne, skoro Wojewoda nie poinformował Sądu o zakończeniu sprawy. Z tego też względu Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Orzeczenie o tym środku jest, podobnie jak i o grzywnie, fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Sąd wziął pod uwagę, że Skarżący jest obywatelem Ukrainy, którzy w przeciwieństwie do innych obcokrajowców (obywateli państw trzecich spoza UE), mają zagwarantowanych w Polsce wiele praw ustawowo, niezależnie od wyniku postępowania przed organem administracji publicznej. W związku z tym Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyznania Skarżącemu takiej kwoty z urzędu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1-2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis od skargi (100 zł). Wyjaśnić także należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).