II SAB/Ke 177/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Emilia Czarnecka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2026 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Kielce do rozpatrzenia pkt 1 i 2 wniosku C. W. z 22 maja 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta Kielce na rzecz C. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z 15 lipca 2026 r. C. W. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce polegającą na niezałatwieniu punktów 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 kwietnia 2026 r., który - zgodnie z pismami organu - wpłynął do Urzędu Miasta Kielce w dniu 22 maja 2026 r. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Prezydent Miasta Kielce dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2) zobowiązanie Prezydenta Miasta Kielce do załatwienia punktów 1 i 2 wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, przez udostępnienie żądanej informacji w formie elektronicznej albo przez wydanie przewidzianego prawem aktu rozstrzygającego, jeżeli organ wykaże istnienie ustawowej podstawy odmowy; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na świadome zastąpienie prawidłowego załatwienia wniosku zwykłym pismem, mimo wcześniejszego przyznania, że organ posiada dane wymagające analizy i może sporządzić odpowiednie zestawienie; 4) zasądzenie od Prezydenta Miasta Kielce na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o: - przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w wykazie załączników, w szczególności z pisma organu z dnia 3 czerwca 2026 r., pisma organu z dnia 17 czerwca 2026 r. oraz zrzutu ekranu z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej GIS Kielce, na okoliczność zakresu wniosku, posiadania przez organ danych źródłowych, możliwości ich zestawienia oraz sposobu załatwienia sprawy. - zobowiązanie organu do przedłożenia kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, w tym dokumentacji czynności podjętych po piśmie z dnia 3 czerwca 2026 r., danych lub zbiorów danych analizowanych w celu sporządzenia zestawienia oraz informacji o warstwach GIS wykorzystanych przy opracowywaniu projektu Planu Ogólnego Miasta Kielce. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 22 kwietnia 2026 r. sporządził wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektu Planu Ogólnego Miasta Kielce. Według treści korespondencji organu wniosek wpłynął do Urzędu Miasta Kielce w dniu 22 maja 2026 r. W punkcie 1 wniosku zażądał podania łącznej liczby i łącznej powierzchni działek ewidencyjnych stanowiących własność Gminy Kielce albo Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Kielce, które w projekcie planu ogólnego zostały przeznaczone pod zabudowę, to jest znalazły się w strefach planistycznych dopuszczających realizację budynków oraz zostały objęte obszarem uzupełnienia zabudowy. W punkcie 2 wniosku zażądał podania łącznej liczby i łącznej powierzchni działek stanowiących własność prywatną, które w projekcie planu ogólnego zostały przeznaczone na cele publiczne, strefy zieleni i rekreacji albo strefy komunikacyjne, z wyłączeniem możliwości zabudowy kubaturowej. Nie żądał nazwisk, adresów ani innych danych identyfikujących prywatnych właścicieli. Przedmiotem wniosku były wyłącznie zagregowane dane liczbowe i powierzchniowe. Pismem z dnia 3 czerwca 2026 r. organ przedłużył termin udzielenia odpowiedzi do dnia 17 czerwca 2026 r., wskazując jako przyczynę "konieczność analizy posiadanych danych pod kątem wykonania stosownego zestawienia". Tym samym organ wyraźnie potwierdził, że posiada dane źródłowe oraz że wykonanie zestawienia jest możliwe. Następnie pismem z dnia 17 czerwca 2026 r. organ stwierdził, że nie posiada dokumentów ani zestawień zawierających informacje wskazane w punktach 1 i 2, a obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie obejmuje tworzenia nowych dokumentów. Jednocześnie organ odesłał do dokumentów projektu planu ogólnego opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej i w systemie GIS. W zakresie punktu 3 wniosku organ wskazał miejsce publikacji obliczeń dotyczących bilansu zapotrzebowania i chłonności. Niniejsza skarga dotyczy wyłącznie punktów 1 i 2. Projekt planu ogólnego jest projektem aktu prawa miejscowego, a sposób kwalifikacji gruntów gminnych i prywatnych pozostaje bezpośrednio związany z wykonywaniem władztwa planistycznego oraz gospodarowaniem majątkiem publicznym. Informacja o liczbie i powierzchni gruntów gminnych objętych strefami umożliwiającymi zabudowę oraz gruntów prywatnych przeznaczonych na funkcje publiczne pozwala ocenić sposób wykonywania zadania publicznego, równość traktowania właścicieli i przejrzystość procesu planistycznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiot wniosku ma charakter publiczny. Informacja publiczna nie jest tożsama z gotowym dokumentem. Organ błędnie utożsamił posiadanie informacji z posiadaniem wcześniej sporządzonego dokumentu lub gotowego zestawienia. Artykuł 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."), uzależnia obowiązek udostępnienia od posiadania informacji, a nie od istnienia dokumentu noszącego dokładnie taki tytuł i układ, jak wskazany we wniosku. Informacja może być utrwalona w rejestrze, bazie danych, warstwie przestrzennej, arkuszu kalkulacyjnym, systemie dziedzinowym albo w kilku powiązanych zbiorach. Wykonanie typowych czynności technicznych, takich jak wyszukanie rekordów, zastosowanie filtrów, przecięcie warstw przestrzennych, zliczenie działek i zsumowanie powierzchni, nie oznacza samo przez się tworzenia nowej informacji. Jest to jedynie nadanie istniejącym danym formy odpowiadającej zakresowi wniosku. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do pozbawienia prawa do informacji znaczenia w odniesieniu do współczesnych rejestrów cyfrowych, w których dane z natury rzeczy uzyskuje się przez zapytania do systemu. Odesłanie skarżącego do dokumentów źródłowych i publicznej mapy nie stanowi wykonania wniosku. Skarżący nie żądał dostępu do mapy jako takiej, lecz konkretnych wartości liczbowych, których uzyskanie wymaga dostępu do pełnych danych organu i narzędzi analizy przestrzennej. Organ posiada dane i narzędzia umożliwiające udzielenie odpowiedzi. Miasto Kielce prowadzi Miejski System Informacji Przestrzennej pod adresem gis.kielce.eu. Zrzut ekranu dołączony do skargi pokazuje jednoczesną dostępność warstwy "Działki ewidencyjne EGiB" oraz grupy warstw "Struktura własności", obejmującej między innymi kategorie "Skarb Państwa", "Powiat" i "Gmina Kielce". Projekt planu ogólnego również jest opracowywany w postaci danych przestrzennych i publikowany w miejskim systemie GIS. Ustalenie danych objętych wnioskiem wymaga typowej operacji przestrzennej: zestawienia działek ewidencyjnych i kategorii własności z warstwami stref planistycznych oraz obszarem uzupełnienia zabudowy, a następnie zliczenia obiektów i zsumowania powierzchni. Są to dane już istniejące i wykorzystywane przez organ przy sporządzaniu projektu planu. Wniosek nie wymaga stworzenia nowej koncepcji planistycznej, opinii eksperckiej ani przeprowadzenia oceny prawnej poszczególnych działek. Dodatkowym potwierdzeniem posiadania danych jest treść pisma z dnia 3 czerwca 2026 r. Organ nie poinformował wówczas, że danych nie posiada, lecz przedłużył termin właśnie z powodu konieczności analizy posiadanych danych i wykonania zestawienia. Zmiana stanowiska w piśmie z dnia 17 czerwca 2026 r. nie została wyjaśniona i pozostaje wewnętrznie sprzeczna. Niezależnie od kwalifikacji jako informacja prosta albo przetworzona organ pozostaje bezczynny. W pierwszej kolejności żądane dane należy uznać za informację prostą, ponieważ ich przygotowanie sprowadza się do operacji technicznych na cyfrowych zbiorach będących w posiadaniu organu. Samo zsumowanie powierzchni i zliczenie działek nie tworzy nowej jakości informacyjnej, lecz odtwarza istniejące dane według wskazanych kryteriów. Gdyby jednak organ uznał, że skala operacji powoduje powstanie informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie uprawniało go to do zakończenia sprawy zwykłym pismem o braku gotowego zestawienia. Organ powinien był zakwalifikować informację, umożliwić wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, a następnie udostępnić informację albo wydać decyzję administracyjną o odmowie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Żadnej z tych czynności nie dokonano. Pismo z dnia 17 czerwca 2026 r. nie jest decyzją administracyjną, nie zawiera podstawy odmowy, rozstrzygnięcia, pouczenia ani elementów wymaganych przez art. 16 u.d.i.p. Nie załatwia zatem wniosku w sposób przewidziany ustawą. Bezczynność trwa mimo formalnego udzielenia odpowiedzi. Z ostrożności, na wypadek uznania żądanych danych za informację przetworzoną, skarżący wskazał, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Celem wniosku jest weryfikacja informacji, zgodnie z którą w projekcie planu ogólnego nieruchomości należące do Gminy Kielce zostały w bardzo szerokim zakresie objęte możliwością zabudowy, podczas gdy nieproporcjonalnie duża część gruntów prywatnych została przeznaczona na funkcje publiczne, zieleń, rekreację lub komunikację. Wniosek nie zmierza do potwierdzenia z góry przyjętej tezy, lecz do uzyskania obiektywnych danych pozwalających ją zweryfikować. Sprawdzenie, czy gmina wykonując władztwo planistyczne nie uprzywilejowała własnego majątku kosztem właścicieli prywatnych, ma znaczenie dla przejrzystości działania samorządu, ochrony prawa własności, równego traktowania mieszkańców, jakości konsultacji społecznych oraz kontroli gospodarowania mieniem komunalnym. Plan ogólny obejmuje obszar całego miasta i będzie wiązał przy sporządzaniu planów miejscowych oraz w zakresie określonym ustawą przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skala jego oddziaływania wykracza zatem poza indywidualny interes skarżącego i dotyczy szerokiej grupy właścicieli, inwestorów i mieszkańców Kielc. Przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego jest więc spełniona. Roboczy charakter projektu nie wyłącza prawa do informacji. Organ wskazał, że projekt planu ogólnego znajduje się na etapie uzgodnień i opiniowania oraz może ulec zmianie. Okoliczność ta nie zwalnia z udostępnienia aktualnie posiadanej informacji. Ustawa wprost obejmuje informacje dotyczące projektowania aktów normatywnych, a prawo do informacji dotyczy aktualnej wiedzy o sprawach publicznych. Odpowiedź mogła zostać opatrzona datą stanu danych i zastrzeżeniem, że projekt może się zmienić. Co więcej, dostęp do takich informacji ma największe znaczenie właśnie przed zakończeniem procedury planistycznej, gdy możliwe jest jeszcze zgłaszanie uwag, ocena przyjętych założeń i publiczna debata. Odmowa udostępnienia danych do czasu zakończenia prac niweczyłaby kontrolną funkcję prawa do informacji. W sprawie nie doszło ani do udostępnienia informacji objętej punktami 1 i 2 wniosku, ani do wydania decyzji o odmowie. Zwykłe pismo informujące o braku gotowego zestawienia nie jest ustawową formą załatwienia wniosku, gdy organ posiada dane źródłowe umożliwiające udzielenie odpowiedzi. Prezydent Miasta Kielce pozostaje zatem w bezczynności. Za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przemawia szczególna sekwencja działań organu. Najpierw organ, powołując się na konieczność analizy posiadanych danych i wykonania zestawienia, przedłużył termin odpowiedzi. Następnie, bez przedstawienia wyników tej analizy i bez wyjaśnienia zmiany stanowiska, odmówił wykonania zestawienia w formie nieprzewidzianej ustawą. Naruszenie dotyczy podstawowego, jednoznacznie uregulowanego obowiązku: udostępnienia informacji albo wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W toku rozpatrywania wniosku, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wskazując przyczyny opóźnienia oraz nowy termin udostępnienia informacji. Następnie wniosek został rozpoznany w terminie wskazanym w zawiadomieniu o przedłużeniu. W zakresie informacji będących w posiadaniu organu udzielono odpowiedzi poprzez wskazanie dokumentów źródłowych, zawierających żądane informacje, natomiast w odniesieniu do części wniosku dotyczącej informacji, którymi organ nie dysponuje, wnioskodawca został poinformowany, że organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji, a tym samym nie ma możliwości ich udostępnienia. W konsekwencji nie można przypisać organowi stanu bezczynności, skoro podjął on działania odpowiadające zakresowi ciążących na nim obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W punkcie II uzasadnienia skargi Skarżący wskazuje, że przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter publiczny. Okoliczność ta nigdy nie była kwestionowana przez organ. Żadne z pism kierowanych do skarżącego nie zawierało twierdzenia, że żądane dane nie dotyczą sprawy publicznej, lub że nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko organu odnosiło się wyłącznie do zakresu żądania oraz jego charakteru, tj. do faktu, że skarżący domagał się sporządzenia zestawienia, które nie istniało w zasobach organu i wymagałoby dopiero wykonania dodatkowych czynności analitycznych oraz przetworzenia posiadanych danych. Kwestia publicznego charakteru danych oraz kwestia obowiązku organu do ich wytworzenia stanowią odrębne zagadnienia. Samo zakwalifikowanie określonych danych jako informacji publicznej nie oznacza bowiem, że organ jest zobowiązany do sporządzania na ich podstawie nowych zestawień, analiz lub opracowań według kryteriów określonych przez wnioskodawcę. Obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje udostępnienie informacji znajdujących się w posiadaniu organu, nie zaś tworzenie nowych informacji na potrzeby konkretnego wniosku. W konsekwencji organ nie kwestionował publicznego charakteru danych objętych wnioskiem, lecz wskazywał, że żądane przez skarżącego zestawienie nie stanowiło istniejącej informacji pozostającej w jego dyspozycji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, zgodnie z którym organ błędnie utożsamił posiadanie informacji z posiadaniem wcześniej sporządzonego dokumentu lub gotowego zestawienia, organ wskazuje, że stanowisko to jest nieprawidłowe. Skarżący nie domagał się udostępnienia konkretnego istniejącego dokumentu, zbioru danych lub zestawienia pozostającego w dyspozycji organu, lecz zażądał przygotowania informacji wymagającej uprzedniego przeanalizowania posiadanych danych przestrzennych. Realizacja wniosku wymagałaby dokonania przez organ czynności polegających m.in. na wyodrębnieniu określonych danych z posiadanych zasobów, ich selekcji według wskazanych kryteriów, przeprowadzeniu analiz przestrzennych oraz utworzeniu zestawienia o określonej przez skarżącego strukturze. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że techniczne przetworzenie istniejących danych przestrzennych, nie prowadzi do powstania nowej informacji, organ wskazuje, że stanowisko to jest niezasadne. Posiadanie przez organ określonych zbiorów danych przestrzennych nie oznacza, że posiada on również każdą informację, którą można uzyskać w wyniku ich dalszego przetworzenia. Dane źródłowe oraz wynik ich analizy stanowią odrębne informacje. Zestawienie powstałe w wyniku selekcji obiektów według określonych kryteriów, wykonania operacji przestrzennych oraz przeprowadzenia obliczeń nie istniało w zasobach organu w chwili złożenia wniosku, lecz mogłoby powstać dopiero w wyniku wykonania określonych czynności analitycznych. Wskazane przez skarżącego działania nie ograniczają się zatem do prostego udostępnienia posiadanych danych lub ich technicznego eksportu. Wymagają wyboru odpowiednich zbiorów, ustalenia sposobu wykonania analizy, przeprowadzenia operacji geoprzetwarzania oraz opracowania uzyskanych wyników w formie odpowiadającej treści wniosku. O charakterze żądanej informacji jako przetworzonej nie decyduje sposób jej zapisania ani wykorzystanie narzędzi informatycznych, lecz to, czy informacja o żądanej treści istniała już wcześniej w posiadaniu organu. Automatyzacja części czynności przy użyciu systemu GIS nie powoduje, że wynik analizy staje się informacją prostą. Program komputerowy jest jedynie narzędziem służącym do przekształcenia danych wejściowych i uzyskania informacji o określonej treści. Tym samym żądane zestawienie, obejmujące wyniki operacji przestrzennych i obliczeń wykonanych na istniejących danych, nie stanowiło gotowej informacji znajdującej się w zasobie organu, lecz informację, która mogłaby dopiero powstać. Przygotowanie takiego zestawienia wykraczało zatem poza obowiązek udostępnienia informacji publicznej wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ogólnodostępne darmowe oprogramowanie typu open source, wykorzystujące technologię GIS umożliwia samodzielne przetwarzanie danych przez zainteresowane podmioty. Organ nie kwestionuje, że posiada dane źródłowe dotyczące działek ewidencyjnych, struktury własności oraz dane przestrzenne odnoszące się do projektu planu ogólnego. Wręcz przeciwnie, w piśmie z dnia 17 czerwca 2026 r. organ wskazał Wnioskodawcy miejsce, w którym dane te są udostępnione, umożliwiając mu dostęp do posiadanych przez organ informacji w zakresie istniejących zbiorów danych. Niemniej jednak posiadanie przez organ określonych zbiorów danych przestrzennych nie oznacza, że posiada on również każdą informację, którą można uzyskać w wyniku ich dalszego przetworzenia. Informacje zawarte w poszczególnych zbiorach danych stanowią dane wyjściowe, natomiast wynik wykonanych na ich podstawie operacji analitycznych jest odrębną informacją, powstałą dopiero w efekcie określonych działań. Należy podkreślić, że wskazanie w piśmie z dnia 3 czerwca 2026 r. iż zachodzi konieczność "analizy posiadanych danych pod kątem wykonania stosownego zestawienia", nie oznaczało zobowiązania organu do sporządzenia takiego zestawienia ani przyjęcia, że zostanie ono wykonane w przedłużonym terminie. Sformułowanie dotyczące analizy danych odnosiło się zatem do czynności sprawdzających i oceny możliwości realizacji wniosku, a nie do przyjęcia przez organ obowiązku wykonania żądanego zestawienia. Przedłużenie terminu na rozpatrzenie wniosku nie może być utożsamiane z uznaniem przez organ, że żądana informacja istnieje, ani że organ zobowiązał się do jej wytworzenia. Było ono jedynie czynnością procesową mającą na celu prawidłowe rozpoznanie wniosku i ustalenie zakresu obowiązków organu wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca został poinformowany o miejscu udostępnienia dokumentów źródłowych dotyczących projektu Planu ogólnego miasta Kielce oraz o aktualnym etapie procedury planistycznej. Informacje te zostały przekazane wyłącznie pomocniczo, w celu wskazania, że organ dysponuje i udostępnia dane źródłowe, związane z prowadzoną procedurą planistyczną. Brak wezwania skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego nie stanowił naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż organ nie rozpoznawał wniosku o udostępnienie istniejącej informacji przetworzonej, lecz ustalił, że żądana informacja w ogóle nie istnieje i wymagałaby dopiero wytworzenia. Bezczynność (nawet jeżeli takowa wystąpiła, czemu organ stanowczo zaprzecza) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją nie mamy oczywiście do czynienia w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z 12 sierpnia 2026 r. skarżący podniósł, że organ wprost przyznaje, że posiada wszystkie podstawowe zbiory danych konieczne do udzielenia informacji objętej pkt 1 i 2 wniosku. Organ nie musi pozyskiwać danych od innych podmiotów, nie musi ustalać nowych faktów, nie musi przeprowadzać postępowania dowodowego, nie musi dokonywać oględzin nieruchomości, nie musi tworzyć nowej dokumentacji ewidencyjnej. Wszystkie dane wejściowe pozostają już w jego zasobach. Organ konsekwentnie buduje więc swoją argumentację na założeniu, że skoro wynik zestawienia nie został wcześniej zapisany w osobnym dokumencie, to informacji tej nie posiada. Takie stanowisko jest nieprawidłowe. Przedmiotem prawa dostępu jest informacja publiczna, a nie wyłącznie dokument wcześniej sporządzony dokładnie w układzie odpowiadającym żądaniu obywatela. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ustawową definicję bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym polega ona na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), zwanej również dalej "u.d.i.p.", wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej), albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Bezspornym jest, że Prezydent Miasta Kielce, jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Również nie budzi wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje, dotyczące projektu planu ogólnego, są informacjami, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o projektowaniu aktów normatywnych. Stosownie zaś do treści art. 13a ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.), plan ogólny jest aktem prawa miejscowego. Co więcej, przedstawione we wniosku żądanie niewątpliwie dotyczyło także zagadnień przedmiotowo mieszczących się w prawie do ich udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej, wskazanych w przepisach art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c (sposoby stanowienia aktów publicznoprawnych) oraz pkt 4 lit. a (treść i postać dokumentów urzędowych) u.d.i.p. Jak wynika z pisma organu z 17 czerwca 2026 r., organ poinformował stronę, że nie posiada dokumentów ani zestawień zawierających informacje wskazane w punktach 1 i 2 wniosku, oraz że nie dysponuje informacjami objętymi zakresem wniosku w postaci odrębnych dokumentów, zestawień lub opracowań. Dalej wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje dostęp do istniejących informacji znajdujących się w posiadaniu organu. Nie obejmuje natomiast obowiązku tworzenia nowych dokumentów. Następnie wyjaśnił, że dokumenty źródłowe dotyczące projektu Planu ogólnego miasta Kielce zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Kielce. Wymaga podkreślenia, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Takich warunków nie spełnia informacja z dnia 17 czerwca 2026 r. Wskazuje ona na brak dysponowania odrębnymi dokumentami, zestawieniami czy opracowaniami, zawierającymi informacje wskazane w punktach 1 i 2 wniosku. Ponadto odsyła do Planu ogólnego Miasta Kielce udostępnionego w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Kielce oraz do Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że odesłanie takie nie realizuje wniosku, gdyż skarżący nie dysponuje kompletnymi danymi dotyczącym struktury właścicielskiej nieruchomości objętych wnioskiem. Bezspornie takimi danymi dysponuje organ, co zresztą przyznał w odpowiedzi na skargę, a jak wyjaśnił, odesłanie to miało charakter tylko pomocniczy i nie stanowiło podstawy odmowy realizacji wniosku. Prawidłowym działaniem organu w tej sytuacji winna być analiza, czy wnioskowane informacje stanowiły informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na taka ocenę wskazują bowiem okoliczności sprawy zestawione z okolicznościami podanymi w odpowiedzi na skargę. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. Jednakowoż można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14, z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem informacja, którą podmiot zobowiązany nie dysponuje jaką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Wyjaśnienia organu wskazują, że wnioskowane w sprawie informacje spełniają cechy informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę organ podniósł bowiem, że "nie kwestionuje, że posiada dane źródłowe dotyczące działek ewidencyjnych, struktury własności oraz dane przestrzenne odnoszące się do projektu planu ogólnego. (...) Żądane przez Skarżącego zestawienie, obejmujące wybór obiektów według wskazanych kryteriów, wykonanie analiz przestrzennych poprzez przecięcie odpowiednich warstw oraz wyliczenie powierzchni, nie było informacją istniejącą w zasobie organu w dniu złożenia wniosku. Jego sporządzenie wymagałoby przeprowadzenia dodatkowych czynności związanych z przygotowaniem i przetworzeniem danych oraz przedstawieniem ich w formie odpowiadającej zakresowi żądania." Dalej organ podnosi, że "dysponował określonymi zbiorami danych przestrzennych, jednak nie posiadał informacji odpowiadającej treści żądania Skarżącego, w szczególności gotowego zestawienia obejmującego wyniki analizy przestrzennej wykonanej według wskazanych kryteriów. Uzyskanie takiego zestawienia wymagałoby podjęcia dodatkowych działań, obejmujących m.in. wybór odpowiednich danych, ich zestawienie, przeprowadzenie określonych operacji przestrzennych oraz opracowanie wyników w wymaganej formie." Twierdzenia te wprost zatem wskazują, że organ dysponuje informacjami objętymi wnioskiem, lecz nie w takiej postaci, jakiej oczekuje strona wnioskująca. Odpowiedź na wniosek wymagałaby podjęcia stosownych działań. Wyjaśnienia te prowadzą zatem do oczywistego wniosku, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Informacja publiczna przetworzona to bowiem taka informacja publiczna, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14). Konieczność podjęcia takich czynności wskazał organ w odpowiedzi na skargę, podnosząc, że nie posiadał informacji odpowiadającej treści żądania, a w szczególności gotowego zestawienia wyników analizy przestrzennej. Brak dysponowania "gotowym" zestawieniem nie może skutkować odmową udostępnienia informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca wykaże istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Wówczas organ ma obowiązek podjęcia działań niezbędnych do udostępnienia informacji publicznej w sprawie, a które opisał w odpowiedzi na skargę, czyli sporządzenia takiego zestawienia, a wcześniej dokonania analizy danych przestrzennych oraz ich przetworzenia poprzez wyodrębnienie działek według kryteriów własnościowych i planistycznych, a następnie obliczenia ich liczby i powierzchni. Wymagałoby to wyboru odpowiednich zbiorów, ustalenia sposobu wykonania analizy, przeprowadzenia operacji geoprzetwarzania oraz opracowania uzyskanych wyników w formie odpowiadającej treści wniosku. Wskazywana przez organ okoliczność, że podjęcie powyższych czynności prowadziłoby do wytworzenia nowego opracowania, którego organ wcześniej nie posiadał, oraz że taka czynność nie może być utożsamiana z udostępnieniem informacji przetworzonej, nie może zostać uwzględniona. Informacja przetworzona może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa merytorycznie informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (por. wyroki NSA: z 4 lutego 2026 r. III OSK 832/23, z 22 maja 2026 r. III OSK 1238/23 i powołane tam orzecznictwo). Innymi słowy, w przypadku informacji publicznej przetworzonej nie jest wykluczone, że jej udostępnienie poprzedzone musi być procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Ponieważ jednak wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, a więc ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12). Okoliczności sprawy wskazują, że w sprawie nie doszło do właściwej kwalifikacji wnioskowanej informacji publicznej. Bezczynność organu polegała zatem na braku podjęcia czynności zmierzających do ustalenia spełnienia przez wnioskodawcę niezbędnego warunku udostępnienia informacji przetworzonej. Organ obowiązany był wezwać wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W rezultacie organ nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z u.d.i.p. W świetle powyższego nie ma znaczenia ustalenie, czy z pisma z dnia 3 czerwca 2026 r. o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 17 czerwca 2026 r. wynika już informacja, że organ posiada dane źródłowe oraz czy przyznał, że wykonanie zestawienia jest możliwe. Istotą sprawy jest bowiem ustalenie, że organ nie podjął stosownych czynności i pozostawał w bezczynności. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta Kielce do rozpoznania wniosku C. W. z 22 maja 2026 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie pytań zawartych w punktach 1 i 2 wniosku - w termie 14 dni od doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej Sądu. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził zatem, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, lex nr 1218894; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, lex nr 1299457). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ treść odpowiedzi na wniosek skarżącego została sformułowana na skutek błędnej interpretacji wnioskowanych informacji w kontekście uznania, że nie mamy tu do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. W tej sytuacji nie można zatem jednocześnie uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi uiszczony przez skarżącego w wysokości 100 zł (pkt III wyroku). Końcowo należy wskazać, że akta sprawy zawierały objęte wnioskami skargi dokumenty, w tym pisma z 3 czerwca 2026 r. i z 17 czerwca 2026 r. oraz zrzut ekranu z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej GIS Kielce, zatem Sąd zapoznał się z ich treścią przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy.