IV SAB/Wr 219/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Asesor WSA Marcin Jarecki (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2026 r. sprawy ze skargi: E. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. Y. (dalej: strona), pismem z 12 lutego 2026 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z treści skargi oraz z akt administracyjnych, 15 marca 2024 r. do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek strony inicjujący postępowanie w sprawie. Pismami z: 16 września i 3 października 2024 r. strona została wezwania do usunięcia braków formalnych, osobistego stawiennictwa oraz przedłożenia dodatkowych dokumentów. W dniu 12 listopada 2024 r. zwrócono się zaś do odpowiednich służb z prośbą o przekazanie informacji na temat ewentualnych zagrożeń związanych z pobytem strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda Mazowiecki, wobec zmiany miejsca zamieszkania strony, 30 stycznia 2025 r. przekazał wniosek pobytowy organowi, który otrzymał go 13 lutego 2025 r. Do momentu wniesienia skargi na bezczynność oraz mimo dwukrotnego uzupełnienia przez stronę dokumentów z własnej inicjatywy, organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Nie uczynił tego również w efekcie ponaglenia strony, złożonego 12 listopada 2025 r. W dniu 23 lutego 2026 r. organ wystosował do strony wezwanie o przedłożenie zaktualizowanych dokumentów potwierdzających warunki pobytowe, a także pozostawił bez rozpoznania wywiedzione przez nią ponaglenie. W uzasadnieniu złożonej skargi strona stwierdziła, że organ nie podjął jakichkolwiek efektywnych działań zmierzających do załatwienia wniesionego przez nią żądania. Konsekwencje tego są dla niej szczególnie dotkliwe i negatywne przekładają się na jej codzienne życie. Zgodnie zaś z aktualnym poglądem prawnym, ukształtowanym bieżącym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ nie powinien powoływać się na wstrzymanie biegu terminów załatwienia sprawy, lecz niezwłocznie przejść do załatwienia wniosku i wydania rozstrzygnięcia pobytowego. Z tych powodów strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na jej rzecz kwoty 3000 zł tytułem sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustawowe wstrzymanie biegu terminów załatwienia spraw dotyczących cudzoziemców oraz trudności organizacyjne związane z ich rozpatrywaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, m.in. w sprawach dotyczących wydawanych przez te organy decyzji administracyjnych. Pojęcie bezczynności definiowane jest przez art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.) jako sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Normy ogólne, wynikające z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., nakładają na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W sprawach cudzoziemców ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie pewnych odrębności proceduralnych, odnoszących się jednak wyłącznie do finalnego etapu postępowania, tj. podjęcia rozstrzygnięcia. Jak stanowi mianowicie art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm., dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten, w myśl ust. 2 powołanego przepisu, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, tj.: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zastosowanie szczególnej regulacji, jaką jest art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c., nie oznacza jednak, że do czasu wystąpienia wymienionych w nim zdarzeń, organ całkowicie zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Toteż do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 u.o.c. organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, wynikających z art. 35 k.p.a. Te bowiem obowiązują od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, który determinowany jest już samym faktem wniesieniem podania, a nie spełnieniem przez niego wszystkich wymaganych warunków formalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24 - dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe przywołane poniżej orzeczenia sądowe). Bez znaczenia dla sprawy pozostaje powoływane przez organ wstrzymanie biegu terminów załatwienia spraw pobytowych cudzoziemców, które pierwotnie wynikało z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm., dalej u.p.o.U.), a od 1 stycznia 2023 r. znajduje swoje umocowanie w treści art. 100d tejże ustawy, wielokrotnie już zresztą nowelizowanym. W myśl aktualnego brzmienia ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w okresie do 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Co więcej, art. 100d ust. 4 u.o.p.U. stanowi, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnienie, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W pierwszej kolejności trzeba nadmienić - odmiennie niż strona - że wskazane przepisy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do tych spośród nich, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z konfliktem zbrojnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2585/24, 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24, 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1883/24). Ponadto - co istotniejsze - zgodnie z ugruntowanym obecnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narzędzia legislacyjne zastosowane wobec nadzwyczajnej sytuacji, jaką był wybuch konfliktu zbrojnego w Ukrainie, tak istotnie ingerujące w materię terminów załatwiania spraw cudzoziemców, powinny mieć charakter przejściowy i nie mogą naruszać reguł proporcjonalności i efektywności. Organy władzy publicznej winny przedsięwziąć odpowiednie środki zaradcze o charakterze organizacyjnym, pozwalające na dostosowanie się do nowych warunków działania. Rozwiązanie tej kwestii nie może natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne. Przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych prowadzi do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie wyjątkowe, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie pozostaje zaś w oczywistej sprzeczności m.in. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i winno prowadzić do odmowy zastosowania przepisów kolejnych ustaw nowelizujących, wydłużających zastosowanie norm określonych w art. 100d na dalsze okresy po 30 czerwca 2024 r., w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1352/26, 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 823/26, 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25, 19 maja 2025 r., sygn. akt 2921/24). Z tych powodów, rozpatrując zwłokę organu od momentu przekazania mu sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego, należało się opierać wyłącznie na opisanych powyżej normach regulujących terminy załatwienia spraw, bez uwzględniania zawieszenia ich biegu na mocy kolejnych nowelizacji art. 100d u.p.o.U. po 30 czerwca 2024 r. Mając na uwadze poczynione rozważania trzeba stwierdzić, że wniosek strony, złożony 13 marca 2024 r. (data wpływu), a następnie przekazany organowi 13 lutego 2025 r. (data wpływu), nie był przedmiotem jakiejkolwiek czynności organu aż do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi (18 lutego 2026 r.). W tym zaś okresie, jeszcze w toku postępowania przed Wojewodą Mazowieckim, strona stawiła się na wezwanie organu oraz uzupełniła braki formalne i przedłożyła wymagane dokumenty. Dodatkowo, 20 października 2025 r. strona z własnej inicjatywy przedstawiła komplet materiałów aktualizujących dane pobytowe. Przyjmując nawet tą ostatnią czynność za dopełnienie warunku, o którym mowa w art. 112a ust. 2 pkt 3 u.o.c., organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego sprawę w terminie 60 dni, a więc do 19 grudnia 2025 r. Co więcej, pominął czynność zrealizowaną przez stronę i po wniesieniu skargi na bezczynność wezwał ją do aktualizacji danych, które strona podała już trzy miesiące wcześniej. Jednocześnie organ na etapie postępowania sądowego nie zawiadomił tut. Sądu o jakichkolwiek podjętych przez siebie działaniach, w szczególności o wydanym w sprawie rozstrzygnięciu. Usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji nie mogły być argumenty przywołane w odpowiedzi na skargę, albowiem bazowały one na kwestii wstrzymania biegu terminów i problemach organizacyjnych w ramach prowadzonych postępowań pobytowych. Pierwsze z tych zagadnień zostało już wcześniej omówione. W odniesieniu zaś do drugiego należy jedynie poprzestać na stwierdzeniu, że trudności w realizacji wniosków pobytowych nie są zjawiskiem nowym i organ przez ostatnie lata miał wystarczająco dużo czasu na ich przezwyciężenie. Przynajmniej w takim stopniu, który gwarantowałby zachowanie minimalnych standardów kodeksowych względem terminów załatwienia spraw. To, że tak się nie stało, nie może być obecnie wystarczającą podstawą do nieuwzględnienia słusznego żądania strony. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało zatem na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić w punkcie I sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony z 15 marca 2024 r., albowiem w terminach ustawowych, wynikających z art. 112a ust. 1 - 2 u.o.c. i niepodlegających wstrzymaniu od 1 lipca 2024 r., nie załatwił wniesionego przez stronę podania w sposób prawem przewidziany. Poddając analizie uchybienie terminom załatwienia sprawy należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ, otrzymawszy przekazane żądanie od Wojewody Mazowieckiego, aż do momentu wniesienia skargi, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Przez ponad rok strona była zatem pozbawiona informacji o toczącym się postępowaniu, które zainicjowała pierwotnie jeszcze wcześniej, tj. w marcu 2024 r. Dodatkowo organ nie zareagował w żaden sposób na składane przez stronę uzupełnienia materiałów, dających przecież szansę na szybsze załatwienie sprawy. W końcu, co trzeba z całą mocą podkreślić, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie nawet po wniesieniu skargi na jego bezczynność, mimo że od tego momentu upłynęło kolejnych sześć miesięcy. Tym samym należało uznać, że nawet po uwzględnieniu przeświadczenia organu o zawieszeniu biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców, stwierdzona kilkunastomiesięczna bezczynność przybrała postać kwalifikowaną i miała charakter rażącego naruszenia prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. Z uwagi na stwierdzoną bezczynność i dalsze pozostawanie przez organ w zwłoce, konieczne było zobowiązanie go do załatwienia wniosku strony w terminie gwarantującym realną możliwość zakończenia sprawy, tj. 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przesądzono w punkcie III sentencji wyroku. W punkcie IV sentencji wyroku Sąd przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 250 zł, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, wskazana kwota jest adekwatna w kontekście zarówno kwalifikowanej formy stwierdzonej bezczynności organu, jak i zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych, w tym sygnalizowanych przez stronę trudności, z jakimi musi się zmagać, nie dysponując stosownym zezwoleniem pobytowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny ogranicza funkcjonowanie i swobodę działania strony. Brak zezwolenia na pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalne przebywanie na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów, związanych chociażby z życiem rodzinnym. Ustalając wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd wziął także pod uwagę, że w okolicznościach sprawy ma ona przede wszystkim wymiar akcesoryjny względem stwierdzenia bezczynności organu, które już samo w sobie stanowi zadośćuczynienie oczekiwaniom strony. Zadaniem sumy pieniężnej jest przy tym m.in. zasygnalizowanie organowi, że przyjęty przez niego sposób procedowania winien ulec zmianie. W takim wypadku wysokość sumy pieniężnej ma mniejsze znaczenie i nie musi w całości uwzględniać żądania skargi, jako że Sąd nie jest związany jej wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przyznanie sumy pieniężnej w wyższej, postulowanej przez stronę kwocie, nie miałoby zatem większego przełożenia na rezultat sprawy, o czym wiadomo Sądowi z urzędu. Stąd przyznana kwota winna okazać się wystarczająca dla celów postępowania. Podkreśla ona bowiem wagę naruszenia przepisów przez organ, jak i racje strony. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie V wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz strony poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zakończenie wyjaśnienia wymaga, że Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.