III OSK 797/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Czersku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 425/23 w sprawie ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku z dnia 28 marca 2013 r. nr XXV/209/13 w przedmiocie ustalenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego nie będącego własnością Gminy Czersk, używanego do celów służbowych przez radnych Rady Miejskiej w Czersku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (III SA/Gd 425/23), na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził nieważność uchwały nr XXV/209/13 Rady Miejskiej w Czersku z 28 marca 2013 r. w sprawie ustalenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego nie będącego własnością Gminy Czersk, używanego do celów służbowych przez radnych Rady Miejskiej w Czersku. W § 1 przedmiotowej uchwały organ ustalił, że radnym przysługuje zwrot kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych niebędących własnością gminy według stawek za jeden kilometr przebiegu w wysokości określonej na podstawie odrębnych przepisów. W § 2 uchylono poprzednio obowiązującą uchwałę. W § 3 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi, zaś w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń. Na uchwałę tę asesor Prokuratury Rejonowej w Chojnicach wniósł skargę do sądu administracyjnego, zarzucając jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g."), a także art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.; dalej: "u.o.a.n."). Naruszenia te miały polegać na zaniechaniu ogłoszenia zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że uchwała ta nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Akt ten został opublikowany na stronie BIP Gminy Czersk oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Czersku. Powołując się na art. 88 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, a także art. 42 u.s.g., art. 2 u.o.a.n. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skarżący wyjaśnił, że akt prawa miejscowego wydany przez radę gminy wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa wskutek zaniechania publikacji aktu we właściwy sposób. Skarżący uzasadnił także legitymację skargową, powołując się na art. 8 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, nie podzielając pojawiającego się w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, że uchwały dotyczące diet radnych i podróży służbowych stanowią przepisy prawa miejscowego. Zdaniem organu adresatami tych norm są radni, a więc konkretne osoby. Organ zwrócił także uwagę, że skarga sporządzona i wniesiona przez asesora prokuratorskiego jest środkiem zaskarżenia i zgodnie z art. 173 § 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2022 r., poz. 1247 ze zm.) wymaga aprobaty prokuratora bezpośrednio przełożonego. Tymczasem ze złożonej skargi nie można wywieść, czy wymóg ten został spełniony; w przeciwnym razie skarga powinna podlegać odrzuceniu jako wniesiona przez podmiot nielegitymowany. W piśmie z 31 lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Chojnicach wskazał między innymi, że skarga - przed jej skierowaniem do sądu administracyjnego - uzyskała aprobatę prokuratora bezpośrednio przełożonego nad asesorem będącym jej autorem. Ponadto aprobata, o której mowa w art. 173 § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze, jest aktem o charakterze wewnętrznym, a jej ewentualny brak nie wpływa na skuteczność skierowanego środka zaskarżenia, co wynika również z § 68 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 2023 r., poz. 1115). Zgodnie z tym przepisem dopuszczalne jest nawet, w sytuacji w nim opisanej, samodzielne podjęcie decyzji przez asesora bez uprzedniego uzyskania aprobaty. WSA, uzasadniając stanowisko wyrażone w powołanym na wstępie wyroku, zwrócił uwagę, że istotą sporu było to, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Powołując się na przepisy Konstytucji RP oraz pogląd prezentowany w judykaturze, Sąd uznał, że uchwała w sprawie ustalenia zasad diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego i powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedmiotowa uchwała zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do kosztów podróży służbowych mających charakter powtarzalny, nie dotyczy więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, lecz każda osoba, która pełni funkcję radnego. Stąd też Sąd meriti uznał, że wady ocenianej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku ogłoszenia w dzienniku urzędowym oraz na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie - z dniem podjęcia, bez zachowania odpowiedniej vacatio legis - oznaczają naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd odniósł się także do kwestii aprobaty prokuratora przełożonego w związku z wniesieniem skargi przez asesora prokuratury, powołując się w tej materii na pismo Prokuratora Rejonowego w Chojnicach z 31 lipca 2023 r. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. przez przyjęcie, że uchwała nr XXV/209/13 Rady Miejskiej w Czersku z 28 marca 2013 r. jest aktem prawa miejscowego i jako akt normatywny dla swej ważności wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym; 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. przez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem z powodu braku jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenia w § 4 innego sposobu publikacji i terminu wejścia w życie, podczas gdy - zdaniem organu - sprzeczność z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. dotyczy wyłącznie sprzecznej z prawem regulacji materialnoprawnej albo przekroczenia zakresu umocowania, co w tej sprawie nie nastąpiło. Na podstawie tych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, również przed Sądem pierwszej instancji, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zażądał ponadto rozpoznania sprawy na rozprawie. Podniesione zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek określonych w art. 189 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który - w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji - nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje zasadność podniesionych zarzutów. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej podniósł wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie kwestionując tym samym ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu sprowadza się do ustalenia charakteru prawnego uchwały nr XXV/209/13 Rady Miejskiej w Czersku z 28 marca 2013 r. Materialnoprawną podstawę do podjęcia tego aktu stanowi art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Kwestia charakteru prawnego uchwał dotyczących diet radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych była wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że uchwały takie, w tym uchwały określające stawki za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością jednostki samorządu terytorialnego, stanowią akty prawa miejscowego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21; 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23; 3 lutego 2026 r., III OSK 799/24 i III OSK 1780/24; 15 maja 2026 r., III OSK 2395/24, III OSK 2396/24, III OSK 2708/24 i III OSK 2738/24; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. O kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego rozstrzyga jej treść normatywna, a nie nazwa aktu, sposób jego oznaczenia ani sposób, w jaki potraktował go organ stanowiący. Akt prawa miejscowego zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do adresatów określonych rodzajowo oraz przeznaczone do wielokrotnego stosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby krąg adresatów był liczny; wystarcza, że nie zostali oni oznaczeni imiennie, lecz przez wskazanie wspólnej cechy prawnie relewantnej. Kryteria te spełnia zaskarżona uchwała. Jej postanowienia odnoszą się do powtarzalnych przypadków używania przez radnych prywatnych pojazdów do celów służbowych, a więc nie dotyczą jednego, indywidualnie oznaczonego zdarzenia. Adresatem norm jest każda osoba, która w czasie obowiązywania uchwały pełni mandat radnego Rady Miejskiej w Czersku. Krąg ten został zatem określony przez cechę rodzajową, a nie imiennie. Uchwała przyznaje jej adresatom uprawnienie do zwrotu kosztów używania prywatnego pojazdu, zaś jej obowiązywanie nie jest powiązane z kadencją rady, która ją podjęła. Wszystkie te cechy przemawiają za jej generalnym, abstrakcyjnym i powszechnie obowiązującym charakterem. Odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 25 ust. 6 i 8 u.s.g. nie prowadzi do odmiennego wniosku. Pierwszy z tych przepisów wyznacza maksymalny miesięczny pułap diet radnego, drugi zaś nakazuje radzie gminy uwzględniać przy ustalaniu wysokości diet funkcje pełnione przez radnego. Przepisy te dotyczą materialnych granic kształtowania diet; nie określają formy prawnej uchwały wydawanej na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. ani trybu jej ogłoszenia. Nie stanowią zatem argumentu za uznaniem zaskarżonej uchwały - dotyczącej zwrotu kosztów używania pojazdu - za akt kierownictwa wewnętrznego. Organ potraktował uchwałę jak akt wewnętrzny, skoro przewidział jej ogłoszenie wyłącznie na tablicy ogłoszeń, a następnie udostępnił ją także w BIP. O rzeczywistym charakterze aktu nie decyduje jednak przyjęty przez organ sposób publikacji. Akt kierownictwa wewnętrznego może wiązać jedynie podmioty organizacyjnie podległe organowi, który go wydał. Radni nie są częścią wewnętrznej administracji gminnej, a wykonywanie mandatu nie prowadzi do powstania stosunku pracy ani innego stosunku zależności służbowej wobec organów gminy lub gminnej administracji. Z tego względu zaskarżonej uchwały nie można kwalifikować jako aktu prawa wewnętrznego. Skoro uchwała stanowi akt prawa miejscowego, warunkiem jej wejścia w życie było jej ogłoszenie. Obowiązek ten wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g., art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ustanawia zasadę, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Ogłoszenie na tablicy ogłoszeń i udostępnienie w BIP nie zastępują promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że prawną formą realizacji obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego jest jego ogłoszenie w przewidzianym dla niego dzienniku urzędowym (por. A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka ogłaszania aktów normatywnych, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 164; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 515-517). Również Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 lutego 1991 r., S 2/91, a następnie w wyroku z 20 grudnia 1999 r., K 4/99, podkreślił, że urzędowe ogłoszenie aktu w sposób przewidziany prawem rozstrzyga o jego wejściu w życie i zapewnia autentyczność tekstu podanego do publicznej wiadomości. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. Skarżąca kasacyjnie bezpodstawnie zawęża użyty w tym przepisie zwrot "sprzeczna z prawem" wyłącznie do wad materialnoprawnej treści uchwały albo do przekroczenia ustawowego upoważnienia. Artykuł 91 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza takiego ograniczenia. Sprzeczność uchwały z prawem obejmuje również istotne naruszenie przepisów regulujących tryb jej stanowienia i promulgacji. Skoro prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest konstytucyjnym warunkiem jego wejścia w życie, zaniechanie ogłoszenia uchwały we właściwym dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa odnoszące się do całego aktu. Akt normatywny nieogłoszony zgodnie z prawem nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm i nie wywołuje skutków prawnych. W konsekwencji brak promulgacji uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.