I OSK 1747/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1039/23 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 października 2023 r. znak: SKO.4174.11.2023 w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1039/23 oddalił skargę Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 października 2023 r. znak: SKO.4174.11.2023 w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności: a) art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, b) art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez błędną wykładnię i przyjęcie, że realizowana inwestycja, będąca zadaniem własnym gminy, nie stanowi innego celu publicznego w rozumieniu tego przepisu, c) art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że realizowana inwestycja stanowiąca zadanie własne gminy dotyczące gminnego budownictwa mieszkaniowego, służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., d) art. 9 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że realizowana inwestycja stanowiąca zadanie własne gminy dotyczące gminnego budownictwa mieszkaniowego służącego zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), przez "uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego", w szczególności braku naruszenia: a) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez nieprzeprowadzenie wnikliwie postępowania dowodowego i pominięcie, że planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 6 u.g.n., b) art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym przede wszystkim ustalenia, że planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 6 u.g.n Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz od "Wojewody Łódzkiego" zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie Gmina Z. zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Zasadniczo w takim przypadku w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w przypadku sformułowania zarzutów, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autorka skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zasadność zarzutów natury procesowej może okazać się skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, wedle którego Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją z 29 czerwca 2023 r. znak: RRI.7151.1.43.2023, odmówił uwzględnienia wniosku Gminy Z. w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,2249 ha, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], w obrębie [...], gminie Z., należnej za rok 2023, w kwocie 5899,24 zł, wynikającej z decyzji Starosty Z. z 11 grudnia 2017 r. znak GK.6124.220.2017. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania Gminy Z., decyzją z 16 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 12 ust. 16 tej ustawy, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Z kolei w myśl art. 12 ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odwołał się do poglądów orzecznictwa, w którym przyjmuje się, że zarówno katalog inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z art. 12 ust. 16 ustawy, jak i inwestycji celu publicznego z art. 6 u.g.n., do którego odsyła art. 12 ust. 17 ustawy, stanowią w ramach przywołanych przepisów katalog zamknięty i nie podlegają interpretacji rozszerzającej (np. wyrok WSA w Krakowie z 2 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 676/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji podkreślił zatem, że dopuszczalność interpretacji przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z prawa do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia danego gruntu rolnego z produkcji rolniczej nie może mieć charakteru rozszerzającego, a - jak trafnie uznały organy - ma następować w sposób zawężający. Wynika to nie tylko z samego celu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przed ich odmiennym zagospodarowaniem, ale także z treści przepisów art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., w których ustawodawca jedynie pozwala (daje możliwość) marszałkowi województwa na umorzenie należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Nie jest więc tak, że samo wskazanie we wniosku przesłanki polegającej na objęciu wnioskiem inwestycji wprost wymienionej w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazuje właściwemu marszałkowi województwa umorzenie wymienionych w tym artykule opłat. Odnosząc się do przesłanek wynikających z art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Sąd I instancji wyjaśnił, że cel jakiemu służyć ma przedmiotowa inwestycja - gminne budownictwo mieszkaniowe nie jest celem z zakresu użyteczności publicznej wymienionym w tym przepisie. Nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej – służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, nie ma także na celu powiększenia lub założenia cmentarza. Co do przesłanki z art. 12 ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwalającej na zastosowanie zwolnienia z należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., Sąd I instancji uznał, że żadna z przesłanek wymienionych w punktach od 1 do 9 nie została spełniona w odniesieniu do inwestycji polegającej na gminnym budownictwie mieszkaniowym, natomiast przesłanka z art. 6 pkt 10 u.g.n., stanowiąca, że celami publicznymi są inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach, dla ziszczenia się wymaga wyraźnego wskazania przez przepis odrębnej ustawy a nie uznania przez jakiekolwiek organy. Zatem celem publicznym, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, będzie takie zamierzenie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało uznane w innej ustawie za cel publiczny. Sąd I instancji podkreślił, że nie wystarczy określenie publicznego lub powszechnego charakteru tego zamierzenia, ale konieczne jest by konkretny przepis prawa wprost nazywał coś celem publicznym, co potwierdza wskazywany w skardze art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odnosi się wprost do celów o których mowa w art. 6 u.g.n. W tym kontekście – w ocenie Sądu I instancji - powoływane w skardze przepisy art. 6-7 u.s.g., jako normy ogólne określające zadania gmin, nie należą do odrębnych regulacji określających cele publiczne, o których mowa w art. 6 pkt 10 u.g.n. W przeciwnym wypadku każdą aktywność gmin w zakresie realizacji zadań własnych gminy należałoby uznać za taki cel, co pozostaje w opozycji do odmiennych wniosków płynących choćby z brzmienia art. 6 pkt 6 u.g.n. Z tak dokonaną wykładnią prawa materialnego należy zgodzić się. Trafnie Sąd I instancji uznał, że inwestycja polegająca na gminnym budownictwie mieszkaniowym nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej – służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, nie ma także na celu powiększenia lub założenia cmentarza. Charakter inwestycji realizowanej na gruncie uprzednio wyłączonym z produkcji rolniczej, nie mieści się w normie zakodowanej w przepisie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odniesieniu zaś do art. 12 ust. 17 ww. ustawy, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że wykładnia określenia "inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16" w związku z art. 6 pkt 10 u.g.n. musi być dokonywana z ostrożnością. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, pojęcie celu i interesu publicznego, jako niestabilne w czasie i przestrzeni, nie jest trwałe i nie może być łatwo sprecyzowane w drodze przepisów prawa, w wielu ujęciach uznaje się je zatem bardziej o charakterze politycznym, nawet jeśli jest stosowane przez ustawodawcę. (J. Łętowski. Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe. Warszawa, 1990, s. 15, za: M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Zjazd Katedr Prawa i postępowania administracyjnego Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 96) Podkreśla się jednak, że najogólniej ujmując, "publiczny" to ogólnie, powszechnie dostępny, do powszechnego użytku, to przeciwieństwo prywatnego, to coś przeznaczone do użytku zbiorowego, powszechnego. Jak zauważa się w doktrynie, treść art. 6 pkt 10 u.g.n. służy uzyskaniu spójności normatywnej w traktowaniu wypowiedzi ustawodawcy zawartej w wielu aktach prawnych jako jednego katalogu celów publicznych uzasadniających stosowanie wobec nich czynności określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jako związanych z ustawowo określonymi celami publicznymi. Ustawowe oznaczenie mianem celu publicznego jest zatem wystarczające do zastosowania wobec tego celu instytucji prawnych przypisanych celom publicznym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. (por. M. Wolanin w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. J. Jaworski, A Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Warszawa, 2017, s. 90) Lista celów publicznych ustalona w u.g.n. uznawana jest za katalog zamknięty i niepodlegający wykładni rozszerzającej. Za jej cel uważane jest stworzenie wyraźnie określonej liczby przypadków stosowania pojęcia "cel publiczny", przyjmuje się również, że interpretacja art. 6 pkt 10 u.g.n. (odsyłającego do celów określonych w innych ustawach) musi być dokonywana z daleko posuniętą ostrożnością. Za cel publiczny nie może być uznawany dowolny cel publiczny wskazany w innej ustawie, a tylko taki, który mieści się w zamkniętym katalogu konkretnych celów albo wyraźnie jest w innej ustawie określony jako cel publiczny. (za: M. Stahl, Cele publiczne...., wyrok NSA z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3767/18, LEX nr 3195661. https://sip.lex.pl, dostęp: 2026-05-29). Nie sposób więc przyjąć za skargą kasacyjną, że o charakterze celu publicznego inwestycji polegającej na budownictwie wielorodzinnym świadczy treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, czy art. 2 ust. 1, art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. albo art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, należące do zadań własnych gminy, wymienione w dwóch ostatnich ustawach nie może być rozumiane jako cel publiczny co do zasady, ale jako realizowanie działań, których charakter może być wyznaczony celem publicznym związanym z zadaniem gminy. Przepis ten nie może być zatem źródłem ustalenia, że każda inwestycja polegająca na gminnym budownictwie mieszkaniowym jest celem publicznym. Powoływane przez wnioskodawcę przepisy jako normy ogólne określające zadania gmin, nie należą do odrębnych regulacji określających cele publiczne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było sporne, że inwestycja będąca powodem wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji, sprowadzała się do budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym i infrastrukturą techniczną. Nie było też kwestionowane, że służy ona zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności i jest realizowana na wyłączonym z produkcji obszarze o powierzchni nieprzekraczającej 1 ha. Okoliczności te nie były sporne w sprawie, nie są również kwestionowane we wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Reasumując, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że charakter celu publicznego nie zależy od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy publiczności (wyrok WSA w Szczecinie z 5 listopada 2009 r. sygn. II SA/Sz 798/09). Brak jest przepisu odrębnej ustawy, który wyraźnie kwalifikowałby gminne budownictwo mieszkaniowe jako cel publiczny w oparciu o przepis art. 6 pkt 10 u.g.n. Pojęcie "zadania użyteczności publicznej", odnoszone w art. 9 ust. 4 u.s.g. do zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, nie pokrywa się znaczeniowo z określeniem "celu publicznego" w rozumieniu art. 6 u.g.n. i konsekwentnie art. 12 ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Warto też wspomnieć, że umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji całkowicie dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem racjonalnego wyważenia interesu strony (skarżącego) oraz interesu publicznego, wskazując jakimi przesłankami się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia. Osoba ubiegająca się o umorzenie stałej opłaty rocznej nie posiada uzasadnionej prawnie ekspektatywy wydania decyzji pozytywnej. Przepisy art. 12 ust. 17 i 17 ww. ustawy nie statuują jako ustawowej zasady obowiązku umorzenia opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Na tle konstrukcji art. 12 cyt. ustawy zasadą jest bowiem obowiązek wnoszenia opłat rocznych, a nie ich umarzanie. Wprowadzenie takiej uszczegóławiającej przesłanki w żadnym razie nie narusza granic władztwa administracyjnego określonego w tym przepisie. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2661/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z ar. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., należy przede wszystkim zauważyć, że został on sporządzony niestarannie, gdyż autorka skargi kasacyjnej wskazała, że naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nastąpiło przez "uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego". Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1039/23 oddalił skargę Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 października 2023 r. znak: SKO.4174.11.2023, a zatem Sąd I instancji nie uwzględnił skargi ani nie stwierdził, że organy administracyjne naruszyły przepisy prawa. Już choćby z tego powodu powołane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe podlegają ograniczonemu rozpoznaniu. Przypomnienia przy tym wymaga, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego, należy stwierdzić, że niezasadność zarzutów procesowych jest skutkiem przyjętej wykładni prawa materialnego. Kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego jest bowiem konsekwencją rozumienia prawa materialnego. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.