I OSK 1646/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi O.M., M.G., A.G., A.P., A.W. i P.T. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1850/22 ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. I SA/Wa 646/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 lutego 2021 r., nr DO.7.7613.8.2020.JT w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. odrzuca skargę A.W. i P.T. o wznowienie postępowania sądowego, 2. wznawia postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 3. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1850/22, 4. oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1850/22, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2022 r., sygn. I SA/Wa 646/21 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 lutego 2021 r., nr DO.7.7613.8.2020.JT w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z 5 grudnia 2019 r. nr WS-III.7534.1.23.2018.MG stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia 31 grudnia 1979 r. znak: DZGT.8221/1/09/14/79 w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J.G. w kwocie 11.458 zł za nieruchomość położoną w K. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha obr. [...] obj. [...], wywłaszczoną na rzecz państwa na cele budowy osiedla Z. oraz w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, Naczelnik Dzielnicy Kraków-Podgórze orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w K. w b. gm. kat. [...], w tym między innymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha, objętej Lwh [...] z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2929 ha, stanowiącej własność J.G. nieznanego z miejsca pobytu (Ip. 5 decyzji). Wojewoda Małopolski decyzją z 30 lipca 2009 r., nr SN.VI.AC.7724-129-07 stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0411 ha stanowiącej własność Gminy Kraków, a w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2453 ha stanowiącej własność Gminy Kraków będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej R. z siedzibą w K. stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja nadzorcza nie zawierała rozstrzygnięcia odnoszącego się do części odszkodowawczej pkt 5 decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 8 maja 2012 r., nr B0l-4i-787-0-519/09 utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Decyzja Ministra stała się przedmiotem wniosku Prezydenta Miasta Krakowa, działającego w imieniu Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, o wznowienie postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 20 maja 2016 r., nr D0.8.6613.965.2016.DS, po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 8 maja 2012 r., a decyzją z 27 września 2016 r., nr DO.8.6613.1130.2016.JK utrzymał w mocy swoją decyzję z 20 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2922/16 oddalił skargi Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa na tę decyzję. Pismem z 13 lipca 2018 r. O.M., M.N., M.G., J.G., E.G., A.J., A.P., K.Z. oraz F.T. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79 w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K. w b. gm. kat. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha, obr. [...], objętą Lwh [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z 5 grudnia 2019 r., nr WS-III.7534.1.23.2018.MG, stwierdził nieważność wywłaszczeniowej decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J.G. w kwocie 11.458 zł za nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha, obr. [...], obj. Lwh [...] gm. kat. [...], wywłaszczoną na rzecz Państwa na cele budowy osiedla Z. (pkt 5 decyzji). Prezydent Miasta Krakowa, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 2 lutego 2021 r., nr DO.7.7613.8.2020, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wskazał, że pomimo poszukiwania akt archiwalnych związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji nie zdołano zebrać pełnego materiału dowodowego. W sprawie zachowała się jedynie część dokumentów, przy czym nie zachowały się m.in. opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców dotyczące odszkodowania za wywłaszczony grunt. Niemniej jednak stwierdził, że odszkodowanie przyznane zostało w prawidłowej wysokości, na podstawie opinii uprawnionych biegłych i zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, wobec czego nie można stwierdzić, aby przy jego ustalaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy odszkodowanie ustalone zostało w decyzji w sposób dowolny, a więc bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, bez udziału biegłego oraz w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Podlegająca wywłaszczeniu nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a sporządzone przez nich operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej. Zgodnie z treścią kwestionowanej decyzji, ustalone w pkt 5 odszkodowanie przyznane zostało na rzecz dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. J.G. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Gorlicach, J.G. zmarł w dniu [...] lipca 1938 r. Kontrolowana decyzja w części dotyczącej pkt 5, w którym orzeczono o ustaleniu na rzecz J.G. odszkodowania w kwocie 11.458 zł za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] została więc skierowana do osoby zmarłej, która nie mogła być ani stroną przedmiotowego postępowania, ani osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa. Minister zaznaczył, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] była już przedmiotem weryfikacji w trybie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wiążącym organ w przedmiotowej sprawie wyroku z 28 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 297/01 stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r. Niezależnie jednak od powyższego Sąd wskazał, iż: "decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, o wywłaszczeniu nieruchomości-działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie postanowień art. 23 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tymi przepisami decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna była w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania winna była wskazywać właściciela nieruchomości. Przedmiotowa decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze błędnie jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości wskazuje J.G., który w czasie wywłaszczenia nie żył od 41 lat, a organy obu instancji prowadzące nadzwyczajne postępowanie kontrolne w stosunku do tej decyzji przeszły nad tym do porządku i uznały, że decyzja wywłaszczeniowa była zgodna z prawem". W związku z powyższym Minister stwierdził, iż weryfikowana decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] została skierowana do zmarłego J.G., co przesądza o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, decyzją Wojewody Małopolskiego z 30 lipca 2009 r., nr SN.VI.AC.7724-129-07, stwierdzono nieważność kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - Podgórze z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79 w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0616 ha, położonej w K. w b. gm. kat. [...] objętej Lwh [...] określonej w sentencji decyzji liczbą porządkową 5, w części odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0411 ha w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] miasto Kraków objętej księgą wieczystą KW Nr [...] stanowiącej własność Gminy Kraków oraz w punkcie drugim stwierdzono wydanie ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79 z naruszeniem prawa w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2453 ha w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] miasto Kraków, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Kraków będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej R. z siedzibą w K. Kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje zniweczenie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu zawartego w decyzji. Decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r. przyznawała jedno odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], która w późniejszych latach uległa przekształceniom na działkę nr [...] oraz część działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...]. Prawidłowo uznał więc organ I instancji, iż niemożliwe jest podzielenie odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość w części, w jakiej stwierdzono nieważność ww. decyzji w zakresie, w jakim odpowiada ona obecnej działce nr [...] oraz w części, w jakiej stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim odpowiada ona części obecnej działki nr [...]. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, Wojewoda prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji w części dotyczącej całego odszkodowania ustalonego na rzecz J.G. w łącznej kwocie 11.458 zł za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Jeżeli wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych skutek wywłaszczenia pozostaje utrzymany w mocy - utrzymana w mocy musi również zostać decyzja w części ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie. Jednak zasada ta odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których ustalenie odszkodowania dochowane zostało z zachowaniem wszystkich wymogów prawnych. Sytuacja taka nie zachodzi natomiast w badanej sprawie, bowiem kwestionowana decyzja z uwagi na ustalenie odszkodowania na rzecz osoby zmarłej - obarczona jest samoistną wadą prawną. Negatywna ocena legalności decyzji odszkodowawczej nie jest zatem wyłącznie wynikiem negatywnej oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej. Ustosunkowując się natomiast do kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Minister wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Należy zatem uznać, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2022 r., I SA/Wa 646/21 oddalił skargę. Sąd I instancji powołał się na utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do tej osoby decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa, gdyż decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J.G. za wywłaszczoną nieruchomość skierowana została do osoby zmarłej i rażąco narusza prawo. Ponadto, zdaniem Sądu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu, dlatego do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zmiany legislacyjne wprawdzie nastąpiły, ale z mocą obowiązującą od 16 września 2021 r. Skargę kasacyjną od wyroku złożył Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 w zw. z art. 20 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że wskazanie w treści decyzji wywłaszczeniowej osoby zmarłej jako uprawnionej do uzyskania odszkodowania stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa; - art. 190 ust. 1 Konstytucji przez przyjęcie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie; - art. 7 i art. 8 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji przez nieuwzględnienie wyroku TK z 12 maja 2015 r. oraz art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że wydana przez organ decyzja w zakresie, w jakim orzeczono o odszkodowaniu, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy na skutek wypłaty odszkodowania decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej wskazania uprawnionego do odszkodowania. Opisanym na wstępie wyrokiem z 9 kwietnia 2025 r., I OSK 1850/22 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z 5 grudnia 2019 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. Pismem z 8 października 2025 r. O.M., M.N., M.G., J.G., E.G., A.J., A.P., K.Z., A.W. i P.T. zgłosili skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2025 r., I OSK 1850/22. Jako podstawę żądania wznowienia postępowania skarżący wskazali art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - z powodu nieważności, ponieważ strona postępowania zakończonego wyrokiem, F.T. zmarła w dniu [...] stycznia 2025 r., a więc po tej dacie nie miała już zdolności sądowej, co w konsekwencji powoduje, że zachodzi przesłanka z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważności postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA z 4 września 2025 r., I OSK 1850/22. Nadto A.W. i P.T. zażądały wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. z powodu nieważności, ponieważ z powodu naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. były pozbawione możności działania, co w konsekwencji powoduje, że zachodzi przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważności postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA z 4 września 2025 r., I OSK 1850/22. Uzasadniając zachowanie określonego w art. 277 p.p.s.a. trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi, skarżący wskazali, że o podstawie wznowienia dowiedzieli się w dniu 5 września 2025 r. po zapoznaniu się z informacją zawartą na stronie NSA e-Wokanda, że w dniu 4 września 2025 r. został wydany prawomocny wyrok NSA, sygn. I OSK 1850/22. W skardze podano, że skarżący wnoszą o uchylenie wyroku NSA z 4 września 2025 r., I OSK 1850/22, a następnie po uchyleniu tego wyroku, o oddalenie skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku WSA w Warszawie z 2 lutego 2022 r., I SA/Wa 646/21 oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze o wznowienie postępowania skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania objętego skargą o wznowienie postępowania wyroku, ponieważ w przypadku wykonania tego wyroku skarżącym groziłaby niepowetowana szkoda. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że brak zdolności sądowej uczestnika postępowania oraz pozbawienie go możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa aktualizuje możliwość żądania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu nieważności. Wyrok objęty skargą o wznowienie postępowania dotyczy interesu prawnego skarżących, rozstrzygnięcie może mieć bowiem wpływ na stan prawny dotyczący decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 27 maja 2022 r. nr GS-14.6821.37.2018.PM, którą ustalono odszkodowanie na rzecz skarżących za wywłaszczoną nieruchomość. Dodatkowo skarżące – A.W. i P.T. żądają wznowienia postępowania z powodu zajścia przesłanki z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. polegającej na tym, że strona była pozbawiona możności działania. Pełnomocnik skarżących wskazała, że w dniu 26 sierpnia 2025 r. została poinformowana o śmierci w dniu [...] stycznia 2025 r. uczestniczki postępowania F.T. oraz otrzymała akt zgonu F.T. i postanowienie SR dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z 30 lipca 2025 r., XVIII NS 180/25 ustalające spadkobierców F.T. Ponieważ do dnia 4 września 2025 r. przebywała na zaplanowanym urlopie, pismo informujące o śmierci F.T. wraz z aktem zgonu F.T. oraz postanowieniem SR dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z 30 lipca 2025 r., XVIII NS 180/25, z którego wynika, że następczyniami prawnymi F.T. są A.W. i P.T., przesłała do NSA w dniu 4 września 2025 r. Na okoliczność śmierci F.T. w trakcie postępowania oraz na okoliczność, że uczestniczkami w tym postępowaniu były następczynie prawne F.T. – A.W. i P.T., pełnomocnik załączyła akt zgonu oraz postanowienie SR dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z 30 lipca 2025 r., XVIII Ns 180/25. Uczestniczka F.T. zmarła w dniu [...] stycznia 2025 r., a więc po tej dacie nie miała już zdolności sądowej w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji, w sposób niewątpliwy zaistniała podstawa wznowienia postępowania, ponadto skarżące – A.W. i P.T. wskazują, że podstawą ich żądania skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem jest zajście przesłanki nieważności z przepisu art. 271 pkt 2 p.p.s.a., z którego wynika, że można żądać wznowienia postępowania m.in. w przypadku jeżeli strona wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Uczestniczki A.W. i P.T. nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA z dnia 4 września 2025 r., I OSK 1850/22 i z powodu naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. były pozbawione możności działania. W przypadku nieważności postępowania bada się jedynie, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia tylko już z tego powodu, nawet jeżeli nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania jak i kończącego je orzeczenia, a z drugiej bezwzględną podstawę wznowienia postępowania. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2025 r. skarżący podnieśli, że konsekwencją wyroku z 4 września 2025 r., I OSK 1850/22 będzie ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r. znak: DZGT.8221/1/09/14/79 w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W związku ze zmianami przepisów k.p.a. z 2021 r., stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r. znak: DZGT.8221/1/09/14/79 nie jest obecnie możliwe. Po wydaniu ostatecznej decyzji przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 lutego 2020 r. nr DO-VIl.7613.8.2020.JT, Prezydent Miasta Krakowa w dniu 27 maja 2022 r. wydał decyzję nr GS-14.6821.37.2018.PM, którą orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Po uchyleniu wyrokiem NSA z 4 września 2025 r., I OSK 1850/22 decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 lutego 2020 r. nr DOVII. 7613.8.2020.JT oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z 5 grudnia 2019 r. nr WS-lIl.7534.123.2018.MG stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 31 grudnia 1979 r. znak DZGT.8221/1/09/14/79 w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, zastosowanie znaleźć może przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W konsekwencji, wznowienie postępowania mogłoby grozić uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 maja 2022 r. nr GS-14.6821.37.2018.PM i nakazaniem skarżącym zwrotu wypłaconego odszkodowania wraz z waloryzacją wynikającą z odpowiednich przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tego powodu skarżący niewątpliwie ponieśliby szkodę. W konsekwencji wniosek o wstrzymanie zaskarżonego wyroku NSA z dnia 4 września 2025 r., I OSK 1850/22 jest zasadny, ponieważ w przypadku jego wykonania skarżącym groziłaby niepowetowana szkoda. W piśmie procesowym – uzupełnieniu skargi o wznowienie postępowania, w uzupełnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku przedłożono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 maja 2022 r., nr GS-14.6821.37.2018.PM. Postanowieniem z 18 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 1646/25 Naczelny Sąd Administracyjny: odrzucił skargę M.G., J.G., E.G. i K.Z. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1850/22; skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie celem rozpoznania skargi o wznowienie O.M., M.G., A.J., A.P., A.W. i P.T. oraz odmówił wstrzymania wykonania wyroku NSA z 4 września 2025 r., I OSK 1850/22. Na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny połączył badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 281 p.p.s.a. zdanie pierwsze, po wstępnym badaniu skargi o wznowienie na posiedzeniu niejawnym, na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. W odniesieniu do podstaw wznowienia jest to już badanie merytoryczne. Przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia zaistniały w stosunku do skargi o wznowienie wniesionej przez A.W. i P.T. Osoby te są następczyniami prawnymi zmarłej i powołały się na podstawę wznowienia z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. wskazując, że z powodu naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. były pozbawione możliwości działania. Ponieważ skarga o wznowienie w tym zakresie została oparta na ustawowej podstawie i została wniesiona w terminie, zaistnienie ustawowej podstawy wznowienia podlegało merytorycznemu badaniu na rozprawie. Powołaną podstawą wznowienia jest pozbawienie strony możliwości działania na skutek naruszenia przepisów prawa. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Następczynie prawne zmarłej nie mieszczą się w tym kręgu, albowiem nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro żyła wówczas ich poprzedniczka prawna. Przepis ten nie mógł zatem zostać naruszony. Nie wstąpiły także do postępowania sądowego przed WSA. Skargę do sądu I instancji wniosła gmina Kraków w marcu 2021 r., wyrok Sądu I instancji zapadł 2 lutego 2022 r., zaś uczestniczka postępowania zmarła 5 stycznia 2025 r. Objęty skargą o wznowienie postępowania wyrok NSA został wydany 4 września 2025 r. Następstwo prawne skarżących jako córek po zmarłej zostało stwierdzone postanowieniem SR z 30 lipca 2025 r., a wiadomość o tym pełnomocnik powzięła przed wydaniem tego wyroku, nie zawiadomiła jednak o fakcie śmierci uczestniczki postępowania, również same następczynie prawne nie zgłosiły się do postępowania sądowego. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przepisów prawa, skutkującego pozbawieniem skarżących możliwości działania. Zaistniały dla wnoszących skargę o wznowienie skutek jest następstwem braku staranności w działaniu, a nie naruszenia prawa przez sąd, co skutkuje odrzuceniem skargi o wznowienie opartej na tej podstawie z art. 272 pkt 2 p.p.s.a. Skarga o wznowienie A.W. i P.T. w zakresie, w jakim oparta jest na podstawie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. braku zdolności sądowej strony również podlega odrzuceniu, a to ze względu na brak zachowania terminu do jej wniesienia. W przypadku braku zdolności sądowej strony jako przesłanki wznowienia, termin do zgłoszenia tego żądania reguluje art. 277 p.p.s.a. Trzymiesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie w tym przypadku liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o przesłance wznowienia. Przesłanka tą jest śmierć uczestniczki postępowania w dniu [...] stycznia 2025 r. Wnoszące skargę o wznowienie są córkami zmarłej. Skarga o wznowienie została wniesiona 8 października 2025 r. W piśmie z 18 grudnia 2025 r. pełnomocnik skarżących poinformowała Sąd, że A.W. i P.T. dowiedziały się o śmierci uczestniczki w dniu jej śmierci – [...] stycznia 2025 r. W tej sytuacji skarga o wznowienie tych osób, oparta na podstawie braku zdolności sądowej strony, została wniesiona po terminie i jako taka również podlega odrzuceniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Natomiast skarga wniesiona przez O.M., M.G., A.J. i A.P. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1850/22 okazała się uzasadniona. Śmierć uczestniczki postępowania przed wydaniem wskazanego wyroku realizuje przesłankę braku zdolności sądowej strony, skarga ta została także wniesiona w terminie trzymiesięcznym od daty dowiedzenie się przez te osoby o podstawie wznowienia. Z ustaleń poczynionych na podstawie pisma pełnomocnika z 18 grudnia 2025 r. oraz nadesłanych przez pełnomocnika przy tym piśmie oświadczeń wynika, że wskazane osoby powzięły wiedzę o śmierci uczestniczki postępowania z rozmów z pełnomocnikiem w dniach 8-11 września 2025 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny wznowił postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1850/22 i uchylił ten wyrok oraz ponownie rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. I SA/Wa 646/21. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 i art. 8 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, oba związane z wydaniem wyroku TK z 12 maja 2015 r., P 46/13. Nie jest trafna teza, że wyrok ten powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ponieważ w wyniku jego wydania nastąpiła zmiana normatywna powodująca niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Powołany wyrok, stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. W zależności od konkretnego przedmiotu rozstrzygnięcia, może on w pewnych sytuacjach prowadzić do modyfikacji wykładni przepisu prawa, ta jednak nie rozwiązuje braku stwierdzonej regulacji, jeżeli w trybie wykładni nie da się doprowadzić do ustalenia treści zakwestionowanego przepisu. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowym przypadku. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W wyroku tym Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego obowiązku jest przewidziany ówcześnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). W przypadku wyroków stwierdzających pominięcia prawodawcze, z zasady konieczne jest usunięcie takiego stanu przez prawodawcę. Od dnia wydania wyroku P 46/13 do dnia wydania zaskarżonej decyzji ustawodawca nie wydał ustawy naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Brak jest w tej sytuacji podstaw do samodzielnego ustalania przez sąd administracyjny okresu, upływ którego powinien skutkować brakiem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Brak było również takiej możliwości po stronie organów. Określenie okresu, po którym nie stwierdza się nieważności decyzji, należy do ustawodawcy, a nie sądów administracyjnych, nie da się go bowiem ustalić na drodze wykładni. Dodatkowo należy wskazać, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało odniesione do decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Decyzja przyznająca odszkodowanie osobie zmarłej nie mogła doprowadzić do nabycia jakiegokolwiek prawa, tak przez osobę pozbawioną zdolności prawnej, jak i w konsekwencji przez jej następców prawnych, następcy nie mogli w drodze spadkobrania nabyć prawa, jeżeli nie nabył go skutecznie ich poprzednik prawny. Powyższa uwaga prowadzi do wniosku, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja przyznająca odszkodowanie na rzecz osoby zmarłej, czyli w konsekwencji nie kształtująca sfery praw i obowiązków kogokolwiek, nie mogła wywołać nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie wskazania uprawnionego do odszkodowania. Jeżeli decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych, to tym bardziej nie mogła wywołać skutków nieodwracalnych. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 i art. 20 u.z.t.w.n. przez niewłaściwe zastosowanie. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby zmarłej, a zatem wydanie decyzji pozbawione de iure adresata, w utrwalony sposób kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa. Na tę ocenę nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 156 i cytowane tam orzecznictwo). To stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Dokonując porównania między przesłankami nieważność z art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 2 k.p.a. wskazuje się, że niewykonalność decyzji może mieć dwojaki charakter: faktyczny lub prawny. Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga – gdy istnieją prawne przeszkody w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. Przesłanka nieważności z art. 1 pkt 5 k.p.a. ograniczana jest do niewykonalności faktycznej, niewykonalność prawną ujmowana zaś jest jako rażące naruszenie prawa (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 156). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Prowadzi ono do wniosku, że przyznanie odszkodowania na rzecz osoby zmarłej ma w stosunku do jej następców prawnych skutek niewykonalności prawnej, czyli rażącego naruszenia prawa. Osoby te nie mogły bowiem nabyć w drodze spadkobrania prawa, którego nie nabył ich poprzednik prawny, skoro nie żył w dacie ustalenia odszkodowania. Przepisy ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji o odszkodowaniu przewidywały wywłaszczenie nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Należy zgodzić się, że wobec możliwości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, imienne wskazanie osoby uprawnionej do odszkodowania w takiej sytuacji nie było możliwe. Oczywistym jednak było, że w sytuacji śmierci właściciela doszło do przejścia jego uprawnień na spadkobierców. Ich krąg mógł nie być znany, ale ich istnienie było niewątpliwe. W takich sytuacjach wielokrotnie organy orzekające o odszkodowaniu orzekały o jego przyznaniu na rzecz nieoznaczonych właścicieli lub spadkobierców zmarłego właściciela. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny – jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 1975, s. 190, uw. 2; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11). W takim przypadku po wydaniu decyzji spadkobiercy właściciela mogli istotnie odebrać odszkodowanie po wykazaniu swoich praw. Teza, że mogli to zrobić także spadkobiercy zmarłej osoby oznaczonej w decyzji jako osoba uprawniona do odszkodowania, jest natomiast błędna. Ustalenie prawa do odszkodowania ma charakter orzeczenia konstytutywnego. Nie jest możliwe, aby prawo nabyła osoba zmarła, wydanie w stosunku do niej orzeczenia przyznającego uprawnienie nie prowadzi do nabycia prawa, w konsekwencji nie może ono też przejść na spadkobierców. Bez usunięcia wadliwego oznaczenia osoby uprawnionej do odszkodowania i wydania prawidłowej w tym zakresie decyzji, następcy prawni zmarłego właściciela nieruchomości nie mogli ubiegać się o wypłatę ustalonego odszkodowania. Wobec powyższego, imienne wskazanie osoby zmarłej jako uprawnionej do odszkodowania rażąco narusza art. 23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24 u.z.t.w.n. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 4 sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.