III OSK 3326/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2089/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 lutego 2022 r. nr LX/1967/2022 w przedmiocie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji m. st. Warszawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2089/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. (dalej "Spółdzielnia" lub "skarżąca") na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej "Rada Miasta" lub "organ") z dnia 17 lutego 2022 r. nr LX/1967/2022 w przedmiocie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji m. st. Warszawy: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej granicami obszaru rewitalizacji działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], [...] z obrębu geodezyjnego [...]; nr [...] z obrębu geodezyjnego [...]; nr [...], nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] - wszystkie nalężące do Miejskiego Systemu Informacji (MSI) T. ; 2. oddalił skargę w pozostałej części; 3. zasądził od Rady Miasta na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej zwrot kosztów postępowania sądowego. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834), dalej jako "u.s.g.", art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485). Sąd dodał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego na mocy art. 13 w zw. z art. 8 ustawy o rewitalizacji i wyznaczyła obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji Miasta Stołecznego Warszawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza znajdującej się w aktach sprawy diagnozy służącej wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji oraz pozostałego materiału dokumentacyjnego prowadzi do wniosku, że należące do skarżącej (będące w użytkowaniu wieczystym skarżącej) nieruchomości oznaczone jako działki ew.: nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] położone w W. przy ul. [...] (dz. nr [...]) i ul. [...] (dz. nr [...] i [...]), nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] położona przy ul. [...] w W., nr [...] i nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] położone przy ul. [...] (działka nr [...]) i ul. [...] (dz. nr [...]) położone w W., wszystkie posiadające urządzoną księgę wieczystą i opisane w wypisach z rejestru gruntów, znajdują się w obszarze MSI (miejski system informacji) T. objętym zaskarżoną uchwałą. Natomiast działki nr ew. [...] i nr [...] z obrębu [...] w W. nie stanowią własności skarżącej i nie przysługuje jej do nich żaden tytuł prawny. Skarżąca, jak wskazała w skardze (w związku z prowadzoną inwestycją przy ul. [...]/[...] w W.), zamierza dopiero kupić od E. S.A. ww. działki. Dalej Sąd pierwszej instancji zbadał czy w związku z oparciem skargi na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, wyjaśniając, że zaskarżając uchwałę w tym trybie, szczególnym do trybu z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "P.p.s.a."), skarżąca musi dowieść że uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Zdaniem Sądu przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego ww. działek znajdujących się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą oraz fakt, że ustanawia ona prawo pierwokupu na rzecz Gminy nieruchomości skarżącej uzasadnia przyjęcie, że przysługujący skarżącej interes prawny został naruszony. Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd pierwszej instancji uznał, że narusza ona prawo, przychylając się tym samym do stanowiska skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji. Za Spółdzielnią Sąd wskazał, że trudno uznać z uzasadnienia do projektu uchwały aby MSI T. (w niniejszej sprawie w zakresie działek skarżącej) stanowił obszar zdegradowany w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o rewitalizacji. Zdaniem organu znaczący charakter ma jedynie problem dotyczący liczby osób ze szczególnymi potrzebami (są to np. osoby niepełnosprawne, niewidome itd.). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano na występowanie na obszarze MSI T. problemów w sferze gospodarczej i technicznej, nie opisując ich. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji jednoznacznie wynika, iż aby obszar można było uznać za obszar zdegradowany, to musiałby on znajdować się w stanie kryzysowym z powodu koncentracji negatywnych zjawisk społecznych, w szczególności bezrobocia, ubóstwa, przestępczości, wysokiej liczby mieszkańców będących osobami ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062), niskiego poziomu edukacji lub kapitału społecznego, a także niewystarczającego poziomu uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym. A ponadto musiałoby występować na nim jedno z negatywnych zjawisk, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-4. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyporządkowując działki należące do skarżącej położone w jednostce MSI T. do obszaru zdegradowanego, a tym samym dalej do obszaru podlegającego rewitalizacji, organ naruszył przepis art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji. Nie wskazał bowiem, że w MSI T. występuje koncentracja negatywnych zjawisk społecznych (opisanych wyżej) a jedynie problem dotyczący liczby osób ze szczególnymi potrzebami. Ponadto, w ocenie Sądu, trudno także uznać za wystarczające uzasadnienie organu w zakresie dodatkowych przesłanek definiujących obszar zdegradowany wymagający rewitalizacji zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o rewitalizacji. Sąd pierwszej instancji wskazał za skarżącą, że ww. uchybienia były powodem wydania przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 24 marca 2022 r. nr WNP-I.4131.64.2022W, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej granicami obszaru rewitalizacji teren położony w obrębie obszaru geodezyjnego [...] należący do MSI B. Tym samym Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska skarżącej, że MSI T. (w części działek należących do skarżącej) nie kwalifikuje się jako obszar zdegradowany, dlatego też stwierdził nieważność uchwały w części wskazanej w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia przez organ art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o rewitalizacji. Sąd wyjaśnił, że w razie podjęcia przez radę gminy uchwały o wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji, rada gminy ma możliwość ustanowienia w tej uchwale na swoją rzecz prawa pierwokupu wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji. Uznaniu gminy pozostawiono więc, czy prawo pierwokupu zostanie ustanowione. Prawo pierwokupu wykonuje - w zależności od liczby mieszkańców danego miasta - wójt, burmistrz lub prezydent w trybie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenia dla sprzedawcy dotyczą więc jedynie osoby kontrahenta i wynikają z przepisów ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 11 ust. 5 pkt 2 ustawy o rewitalizacji. Ustanowiony w uchwale zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy (zresztą w zgodzie z ustawą) nie wpływa na inwestycje, które prowadzi skarżąca (zgodnie z już uzyskanym pozwoleniem na budowę) przy ul. [...] i [...]. Natomiast w odniesieniu do planowanej rozbudowy inwestycji przy ul. [...]/[...]w zakresie działek nr ew. [...] i nr [...] nie można mówić, by interes prawny czy uprawnienia skarżącej zostały naruszone, ponieważ Spółdzielnia nie legitymuje się do nich żadnym tytułem prawnorzeczowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę określoności prawa i prawidłowej legislacji, poprzez brak wyznaczenia na arkuszu 2 załącznika nr 1 do uchwały pt. Obszar zdegradowany m. st. Warszawy granicy pomiędzy obszarem MSI N. a obszarem MSI T., Sąd pierwszej instancji stanął na analogicznym stanowisku jak organ, przyjmując, że granice pomiędzy obszarami MSI mają charakter informacyjny, a nie normatywny, tym samym ich częściowy brak na jednym z załączników nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Charakter normatywny mają bowiem granice obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji. Niezależnie od powyższego Sąd przyjął wyjaśnienia organu, że nieuwidocznienie wszystkich odcinków granic pomiędzy obszarami MSI (załącznik nr 1 do uchwały) jest wynikiem częściowego ich przykrycia przez inne oznaczenia liniowe o wspólnym przebiegu, tj. przez granice pomiędzy dzielnicami. Jak wyjaśnił organ, w takich przypadkach, granice pomiędzy dzielnicami są jednocześnie granicami pomiędzy obszarami MSI. W załączniku nr 2 do uchwały, granice obszarów MSI są uwidocznione, tym samym w razie wątpliwości istnieje możliwość odwołania się do niego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono I) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o rewitalizacji poprzez przyjęcie, że w zakresie działek gruntu oddanych w użytkowanie wieczyste skarżącej, organ nie wykazał, że na obszarze MSI T. występuje koncentracja negatywnych zjawisk społecznych, w szczególności bezrobocie, ubóstwo, przestępczość, wysoka liczba mieszkańców będących osobami ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, niski poziom edukacji lub kapitału społecznego, a także niewystarczający poziom uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym; II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie, że: a) na podstawie uzasadnienia do zaskarżonej uchwały trudno uznać, iż MSI T. (w niniejszej sprawie w zakresie działek oddanych w użytkowanie wieczyste skarżącej) stanowi obszar zdegradowany, podczas gdy metodologia wyznaczania obszaru zdegradowanego została szczegółowo opisana w dokumencie o nazwie "Diagnoza i wyznaczanie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji m.st. Warszawy" stanowiącym załącznik nr 1 do uzasadnienia tej Uchwały (zwanym dalej także Diagnozą), b) w rozpoznawanej sprawie istnieje sprzeczność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, przejawiająca się w braku dostatecznego uzasadnienia motywów podjęcia uchwały przy jednoczesnym braku w aktach sprawy informacji dotyczących przeprowadzenia przez organ dostatecznej analizy spełnienia merytorycznych przesłanek podjęcia aktu przez organ gminy, podczas gdy uchwała była zgodna z przepisami prawa i akta sprawy były kompletne, a ich zawartość uzasadniała podjęcie uchwały; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., polegające na odstąpieniu przez Sąd od zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności, że Rada Miasta w projekcie uzasadnienia do uchwały określiła motywy jej podjęcia. Zatem prawidłowe uregulowanie w uchwale materii zgodnie z ogólnymi celami postawionymi radom gmin przez ustawodawcę powinno prowadzić do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie, że motywy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2022 r. nr WNP- 1.4131.64.2022 mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, podczas gdy powodem stwierdzenia nieważności uchwały w części przez Wojewodę było błędne określenie działek, a rozważania Wojewody dotyczyły innej jednostki MSI niż tej, której dotyczy niniejsze postępowanie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, pt.: a) diagnoza i wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji m.st. Warszawy stanowiącą Załącznik nr 1 do uzasadnienia uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji m.st. Warszawy, b) pogłębiona diagnoza rewitalizacji miasta stołecznego Warszawy; - na potwierdzenie, że MSI T. spełnia przesłanki prawem przewidziane do wyznaczenia go obszarem zdegradowanym co zostało m.in. wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzupełnieniu braków formalnych skargi kasacyjnej organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła na podstawie art. 184 P.p.s.a. o oddalenie skargi kasacyjnej, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Zaskarżono skargą kasacyjną tylko punkt 1 wyroku Sądu pierwszej instancji, a tym samym tylko w tym zakresie zostanie rozpoznania skarga kasacyjna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. dowodu z Diagnozy stanowiącego załącznik nr 1 do uzasadnienia zaskarżonej uchwały z tego powodu, że dowód ten nie tylko znajduje się w aktach sprawy, ale również podlegał kontroli przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym wniosek z przeprowadzenia dowodu z dokumentu objętego sprawą i poddanego ocenie jest niezasadny. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnioskowany w skardze kasacyjnej dowód w postaci "Pogłębionej diagnozy obszaru rewitalizacji miasta stołecznego Warszawy" nie jest niezbędny do wyjaśnienia jakichkolwiek istotnych okoliczności w tej sprawie. Dokument ten dotyczy jedynie oceny dzielnicy T. na tle pozostałych obszarów objętych rewitalizacją na terenie Miasta Stołecznego Warszawy. Zakres postępowania dowodowego określony w ww. art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena przez Sąd pierwszej instancji zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego, a przez Sąd odwoławczy ocena prawidłowości przeprowadzonej kontroli sądowej. Skoro w tej sprawie nie dochodzi do kontroli zaskarżonego wyroku w takim zakresie, w jakim nastąpiłaby ocena prawidłowości ustalenia czy to stanu faktycznego, czy wykładni przepisów prawa materialnego, to przeprowadzanie wnioskowanego dowodu nie jest zasadne. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2890/22; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 931/22). Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 141 § 4 w związku z art. 151 i w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Co istotne, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdyby była ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w zakresie zaskarżonego punktu pierwszego wyroku stwierdził częściową nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. i w tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zostać uznany za zasadny. Sąd zastosował art. 151 P.p.s.a. uzasadniając punkt drugi wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2089/23, ale punkt ten nie jest objęty granicami skargi kasacyjnej. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 151 i w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie, że motywy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2022 r. nr WNP- 1.4131.64.2022 mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, podczas gdy powodem stwierdzenia nieważności uchwały w części przez Wojewodę było błędne określenie działek, a rozważania Wojewody dotyczyły innej jednostki MSI niż tej, której dotyczy niniejsze postępowanie. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego częściowo wyroku na rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2022 r. nr WNP-1.4131.64.2022, tym niemniej wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie ww. rozstrzygnięcie nadzorcze nie było podstawą do częściowego unieważnienia zaskarżonej uchwały, ale stanowiło wzmocnienie argumentacji Sądu co do przyjętej argumentacji i wyjaśnienia wydanego orzeczenia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w tej sprawie powołanie się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2022 r. nr WNP-1.4131.64.2022 nie miało istotnego wpływu na sposób rozstrzygania. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 lutego 2022 r. nr LX/1967/2022 w przedmiocie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Miasta Stołecznego Warszawy i przedmiot tej właśnie sprawy został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). W orzecznictwie sądowym zajęto jednoznaczne stanowisko, zgodnie z którym za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 1155/23; wyrok NSA z 12 maja 2026 r. sygn. akt III OSK 2081/23; wyrok NSA z 10 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 1218/25). Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji: a) rozpoznając skargę dokona oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem; b) nie wyjdzie poza granice zarzutów i wniosków skargi nie będąc nimi związany, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić; c) nie rozpozna istoty sprawy; d) rozpozna skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Żadna z ww. okoliczności w tej sprawie nie zaistniała. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 9 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o rewitalizacji należy stwierdzić, że zarzut ten jest częściowo wadliwie sformułowany. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na naruszenie przepisu wynikowego określającego sposób orzekania przez Sąd pierwszej instancji w przypadku zasadności dokonania błędnej wykładni przepisu prawa materialnego (przepisu dopełnienia). Tym niemniej na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na wadliwość zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o rewitalizacji i skutkiem tego unieważnienie w części zaskarżonej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Mimo częściowo wadliwego sformułowania tego zarzutu, jest on zasadny i uchybienie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. W zakresie tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w odniesieniu do działek gruntu oddanych w użytkowanie wieczyste skarżącej Spółdzielni, Rada Miasta Stołecznego Warszawy wykazała, że na obszarze MSI na terenie T. ma miejsce koncentracja negatywnych zjawisk społecznych, a w szczególności: bezrobocia; ubóstwa; przestępczości; wysokiej liczby mieszkańców będących osobami ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami; niskiego poziomu edukacji lub kapitału społecznego; a także niewystarczającego poziomu uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji obszar gminy znajdujący się w stanie kryzysowym z powodu koncentracji negatywnych zjawisk społecznych, w szczególności bezrobocia, ubóstwa, przestępczości, wysokiej liczby mieszkańców będących osobami ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062), niskiego poziomu edukacji lub kapitału społecznego, a także niewystarczającego poziomu uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym, można wyznaczyć jako obszar zdegradowany w przypadku występowania na nim ponadto co najmniej jednego z następujących negatywnych zjawisk: 1) gospodarczych, 2) środowiskowych, 3) przestrzenno-funkcjonalnych lub 4) technicznych. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji uznał, że obszar objęty skargą na terenie dzielnicy T. nie stanowi koncentracji negatywnych zjawisk społecznych i z tego powodu nie znajduje się w stanie kryzysowym. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie skoro z treści Diagnozy wynika koncentracja negatywnych zjawisk społecznych na obszarze dzielnicy T., to należało uznać, że obszar ten podlegał rewitalizacji. Jest to przypadek naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, a więc niewłaściwego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że stan przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Strona skarżąca kasacyjnie podjęła próbę podważenia tego stanowiska, wskazując na wskaźniki obiektywne i wskaźniki subiektywne w zakresie sfery społecznej zawarte w stronach 21-45 Diagnozy wraz ze zbiorczym zobrazowaniem na stronie nr 46. Kontrolując w tym zakresie zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ze str. 31 Diagnozy wynika ustalenie wskaźnika cząstkowego w postaci "kwestii mieszkaniowej" oraz na str. 38 Diagnozy zestandaryzowanego cząstkowego wskaźnika subiektywnego "bezpieczeństwo" sytuujących T. na 1 pozycji w 6 stopniowej skali. Są to najlepsze wskaźniki. Na str. 22 Diagnozy wskaźnik cząstkowy w postaci "liczby osób w rodzinach z niebieską kartą na 10 000 mieszkańców"; na str. 26 Diagnozy wskaźnik cząstkowy w postaci "liczby dzieci w rodzinach korzystających ze wsparcia OPS na 1000 mieszkańców"; na str. 29 wskaźnik cząstkowy w postaci "przewidywalnej długości życia"; na str. 42 zestandaryzowany wskaźnik subiektywny w postaci "zaangażowanie obywatelskie i kulturalne" – pozycjonuje dzielnicę T. na 2 pozycji w 6 stopniowej skali. Są to też bardzo wysokie wskaźniki. Na str. 21 Diagnozy wskaźnik cząstkowy w postaci "liczby osób korzystających z zasiłków pomocy społecznej na 1000 mieszkańców"; na str. 33 Diagnozy wskaźnik cząstkowy subiektywny w postaci "pomoc społeczna i rynek pracy"; na str. 35 wskaźnik główny w postaci "edukacja"; na str. 41 wskaźnik w postaci "zaangażowanie obywatelskie i kulturalne" - sytuujące T. na 3 pozycji w 6 stopniowej skali. Są to wskaźniki powyżej średniej dla Miasta Stołecznego Warszawy. Na str. 23 wskaźnik cząstkowy w postaci "liczby rodzin wspierających ze względu na problemy opiekuńczo-wychowawcze na 10 000 mieszkańców"; na str. 24 Diagnozy wskaźnik cząstkowy w postaci "liczby osób korzystających z Funduszu Alimentacyjnego na 1000 mieszkańców"; na str. 25 Diagnozy cząstkowy wskaźnik w postaci "liczby dzieci w rodzinach korzystających ze świadczeń rodzinnych na 1000 mieszkańców"; na str. 27 wskaźnik cząstkowy w postaci "liczby dzieci w pieczy zstępczej na 10 000 mieszkańców"; na str. 28 wskaźnik cząstkowy w postaci "liczby długotrwale bezrobotnych na 1000 mieszkańców"; na str. 30 wskaźnik cząstkowy w postaci "liczby zadłużonych lokali komunalnych na 1000 mieszkańców"; na str. 32 wskaźnik cząstkowy w postaci "pomoc społeczna i rynek pracy"; na str. 34 wskaźnik główny w postaci "pomoc społeczna i rynek pracy"; na str. 37 wskaźnik cząstkowy w postaci "bezpieczeństwo"; na str. 43 wskaźnik główny w postaci "zaangażowanie obywatelskie i kulturalne"; na str. 44 wskaźnik główny w postaci "siły nabywczej" - pozycjonują T. na 4 pozycji w 6 stopniowej skali. Wskaźniki te nieznacznie są poniżej średniej dla Miasta Stołecznego Warszawy. Jedynie jeden wskaźnik na str. 45 określony jako wskaźnik główny "osoby ze szczególnymi potrzebami" klasyfikuje T. na 5 pozycji w 6 stopniowej skali. Mając powyższe należy zauważyć, że w tej sprawie nie wyjaśniono, dlaczego w przypadku 23 wskaźników cząstkowych, z których 22 wskaźniki wskazywały wyższą pozycję dzielnicy T., a jedynie jeden wskaźnik był określony jako 5 w 6-stopniowej skali, łączny wskaźnik negatywnych zjawisk społecznych plasuje tę dzielnicę na 5 pozycji w 6 stopniowej skali. Wprawdzie na str. 18 i 19 Diagnozy jest opis ustalania (budowy) zbiorczego wskaźnika społecznego (i wskaźnika "pomoc społeczna i rynek pracy"), ale opis ten nie określa precyzyjnie sposobu wyliczenia tych wskaźników. Jest to opis nieczytelny. To zaś oznacza, że zakwalifikowanie przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy dzielnicy T. w zakresie objętym pkt 1 zaskarżonego wyroku do obszaru zdegradowanego i podlegającego rewitalizacji na tym etapie rozpoznania sprawy wymagało dodatkowych wyjaśnień celem ustalenia spełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji. Na tym bowiem etapie rozpoznania sprawy nie można stwierdzić z całą stanowczością, że podstawowy wskaźnik pozwalający na zakwalifikowanie dzielnicy T. do obszaru w stanie kryzysowym z powodu koncentracji negatywnych zjawisk społecznych został ustalony poprawnie lub wadliwie. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w tej sprawie kontrola prawidłowości wykładni i zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji wymaga ponownego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji sposobu ustalenia wskaźnika społecznego w zakresie koncentracji negatywnych zjawisk społecznych i dopiero na tej podstawie ustalenia, czy znajduje zastosowanie art. 9 ust. 1 ww. ustawy, czy też nie została spełniona hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie. Brak tej oceny nie pozwala na dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie granic jego zaskarżenia, a tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w zakresie jego punktu pierwszego na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i sprawa zostaje przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania (punkt 1 sentencji wyroku). W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji winien zobowiązać pełnomocnika strony przeciwnej do strony skarżącej (Rady Miasta Stołecznego Warszawy) do precyzyjnego wyjaśnienia sposobu ustalenia wskaźnika społecznego w odniesieniu do dzielnicy T., a w szczególności wykazania sposobu pozycjonowania tej dzielnicy na pozycji 5 w 6 stopniowej skali mimo, że zdecydowana większość cząstkowych wskaźników wyżej pozycjonuje tę dzielnicę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot kwoty uiszczonej tytułem wpisu od skargi kasacyjnej oraz zwrot opłaty za sporządzenie pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.