II OSK 1708/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędzia WSA del. Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 129/03 w sprawie ze skargi G. B. i L. B. oraz R. G. i Z. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Z. G. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE II OSK 1708 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skarg G. B. i L. B. oraz R. G. i Z. G. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. G. pozwolenia na budowę wjazdu na działkę z drogi powiatowej nr [...], zbiornika szambo wraz z odprowadzaniem ścieków oraz śmietnika. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ś., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr.89 poz.414 z późn. zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. G. pozwolenia na budowę obiektu handlowo -magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącz energii elektrycznej, wody, gazu ziemnego) na nieruchomości położonej w Ś. a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [...],[...]. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 128/03. Z kolei decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ś., działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane po rozpoznaniu wniosku H. G. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wjazdu na działkę z drogi powiatowej nr [...], budowę zbiornika szambo wraz z odprowadzaniem ścieków oraz budowę śmietnika co stanowi "uzupełnienie do pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego z dnia [...]." na nieruchomości położonej w Ś. a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [...],[...]. Odwołanie G. i L. B. oraz R. i Z. G. od decyzji z dnia [...] nie zostało uwzględnione i Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje podnosząc w uzasadnieniu, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestorka wykazała się w sposób wystarczający posiadaniem prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż decyzja obejmuje wjazd na działkę, zbiornik na ścieki oraz śmietnik, są to więc obiekty będące częścią inwestycji obejmującej budowę obiektu handlowo - magazynowego. Zdaniem organu II instancji decyzja z dnia [...] nie jest to decyzja, o której mowa w art. 111 § 1 k.p.a. i pomimo niezbyt szczęśliwej redakcji zaskarżonej decyzji mówiącej, iż obiekty objęte pozwoleniem stanowią "uzupełnienie do pozwolenia na budowę", należy jednak uznać, że chodzi tu o uzupełnienie inwestycji o grupę obiektów, a nie o uzupełnienie decyzji administracyjnej. Obiekty te stanowią odrębną inwestycję mogąca samodzielnie funkcjonować. Skargi do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli G. i L. B. oraz R. i Z. G.. W odpowiedzi na złożone skargi Wojewoda M. wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skargi są uzasadnione. Sąd pierwszej instancji wskazał na brak konsekwencji organu, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy twierdzi raz, że postępowanie w sprawie inwestycji p.n. obiekt handlowo-usługowy wraz z infrastrukturą zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...], a następnie stwierdza, że obiekty o których mowa w zaskarżonej decyzji stanowią odrębną inwestycję mogącą samodzielnie funkcjonować, tak więc obiekty te są objęte wprawdzie odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę, ale jednocześnie stwierdza organ, że są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji docelowej. Jeżeli tak, to zdaniem Sądu, jest to inna sprawa administracyjna i winna być objęta postępowaniem zgodnie z regułami kpa. Strona dla zachowania swych praw musi wiedzieć o wszczętym postępowaniu. Zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.– dalej zwanej p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 1. Prawa budowlanego z 1994 r. ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątkowo w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, dla całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji trudno przyjąć, aby wjazd na działkę z drogi powiatowej, zbiornik szambo wraz z odprowadzaniem ścieków oraz śmietnik były obiektami mogącymi samodzielnie funkcjonować skoro jest oczywiste, że obiekty te stanowią infrastrukturę obiektu handlowo - magazynowego, o którym mowa w decyzji z dnia [...] Burmistrza Miasta i Gminy Ś., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego. Obiekty te są przede wszystkim urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym (art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę wyżej podniesione okoliczności, a więc zawiadomić strony o wszczęciu postępowania dotyczącego całego zamierzenia inwestycyjnego i po dokonaniu analizy jego zgodności z prawem zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę całego zamierzenia. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo, wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie te decyzje orzekając jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. "a" i "c" oraz art.135 oraz 152 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda M., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1/ naruszenia prawa materialnego tj: - art.3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że urządzenie budowlane nie może stanowić samodzielnego obiektu budowlanego i tym samym nie może być przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę; - art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nastąpiło "etapowanie" procesu budowlanego bez spełnienia przesłanek dopuszczalności takiego etapowania, określonych wzmiankowanym przepisem; 2/ nieuzasadnionego przyjęcia naruszenia art. 10 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia praw stron do czynnego w nim udziału. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej kasacji organ stwierdził, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sprowadzające się do twierdzenia, że wjazd na działkę, szambo i śmietnik są obiektami, które nie mogą samodzielnie funkcjonować nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Wojewody M. obiekty objęte zaskarżoną decyzja stanowić mogą przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, dotyczącego zarówno budowy całkiem nowego urządzenia, jak też przebudowy już istniejącego. Względy racjonalności postępowania w sprawie niniejszego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przemawiały za tym, w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, aby nie wykluczać w konkretnym stanie faktycznym prawa do zakwalifikowania określonego urządzenia budowlanego, jako samodzielnego budynku czy budowli. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podziela stanowiska Sądu Administracyjnego, że w sprawie doszło do niedopuszczalnego etapowania inwestycji poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla jej części nie mogącej samodzielnie funkcjonować. W ocenie Wojewody M. wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w odniesieniu do obiektu wieloobiektowego może być dzielone, oznacza bowiem niedopuszczalność dzielenia pozwolenia przy zamierzeniu jednoobiektowym, co w praktyce wykluczyć miało wydawanie pozwoleń na budowę na przykład na tzw. stan zerowy i kolejnych, na następne etapy realizacji inwestycji. W ocenie strony skarżącej intencją ustawodawcy, poprzez taki zapis ustawy nie było dążenie do ograniczenia inwestora w jego zamierzeniu inwestycyjnym poprzez zobowiązanie go do wystąpienia o pozwolenie na budowę dla szeroko rozumianego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego oprócz samego budynku czy budowli wraz z urządzeniami niezbędnymi i koniecznymi do jego funkcjonowania także o urządzenia służące tej inwestycji takie jak śmietnik, szambo, wjazd, czy ogrodzenie. Autor kasacji stwierdził, iż podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Sądu, że będące przedmiotem pozwolenia na budowę urządzenia są urządzeniami związanymi z obiektem budowlanym, co jednakże doprowadziło w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną do nietrafnego wniosku, iż fakt ten wyklucza możliwość ich samodzielnego funkcjonowania i objęcia ich tym samym odrębnym pozwoleniem na budowę. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podzieliła ponadto zarzutu Sądu o braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie niniejszej, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że strony nie miały świadomości toczącego się postępowania. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną G. B., L. B., R. G. i Z. G. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego Z. G. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż rozpatrywanie niniejszej sprawy bez odniesienia się do rozstrzygnięcia i dokumentacji związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego obejmującego budowę obiektu handlowo-magazynowego nie jest możliwe (sygn. akt II OSK 1703/06). Odnosząc się do zarzutów wywiedzionej skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż są one pozbawione uzasadnionych podstaw. Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art.10 k.p.a., bowiem wbrew odmiennym wywodom kasacji Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż organy prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie uchybiły tej normie prawnej. Przedmiotem decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie był zatwierdzony projekt budowlany i pozwolenie udzielone na budowę wjazdu, zbiornika szamba wraz z odprowadzeniem ścieków oraz śmietnika. Problem w niniejszej sprawie polegał na tym, iż będąca przedmiotem kontroli w sprawie w której wydana została przez Wojewodę M. decyzja z dnia [...] była niekompletna i wydana została z naruszeniem prawa. Względy dla jakich stwierdzono wadliwość decyzji z dnia [...] omówione zostały w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie IIOSK1703/06. Organ I instancji wydając w sprawie niniejszej swą decyzję z dnia [...] dał wyraz wprost temu, iż trafnie zresztą uznał swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] za niekompletną i w decyzji nr [...] poprzez wskazanie, iż jest to decyzja "...stanowiąca uzupełnienie do pozwolenia na budowę obiektu handlowo-magazynowego...". Stwierdzić trzeba, iż obowiązujące instytucje prawne takiego sposobu uzupełniania decyzji nie przewidują. Wprawdzie organ odwoławczy usiłując zinterpretować decyzją organu I instancji z dnia [...] stwierdził, iż w sprawie "chodzi o uzupełnienie inwestycji o grupę obiektów, a nie o uzupełnienie decyzji administracyjnej". Stąd też zaistniała konieczność poddania tej decyzji ocenie pod kątem wymogów, o jakich mowa w art. 33 ust. 1ustawy Prawo budowlane, na co zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż organ administracji w niniejszej sprawie nie wszczął postępowania administracyjnego, przyjmując iż stanowi ono kontynuacje postępowania, w którym organ I instancji wydał decyzję z dnia [...]. Nie może w żadnym wypadku zastępować zawiadomienia o wszczęciu postępowania korespondencja prowadzona między organami, nawet wówczas jeżeli jest ona doręczana do wiadomości stronom tegoż postępowania. Takie stanowisko autora kasacji uznać trzeba za całkowicie pozbawione podstaw prawnych. Trafnie stwierdzono we wniesionej kasacji, iż wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w odniesieniu do obiektu wieloobiektowego może być dzielone, oznacza niedopuszczalność dzielenia pozwolenia przy zamierzeniu jednoobiektowym. Taki też pogląd wyrażono w zaskarżonym wyroku. Oczywistym jest też, że intencją ustawodawcy, poprzez taki zapis ustawy nie było dążenie do ograniczenia inwestora w jego zamierzeniu inwestycyjnym poprzez zobowiązanie go do wystąpienia o pozwolenie na budowę dla szeroko rozumianego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego oprócz samego budynku czy budowli wraz z urządzeniami niezbędnymi i koniecznymi do jego funkcjonowania także o urządzenia służące tej inwestycji takie jak śmietnik, szambo, czy wjazd. Problem jednakże w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, iż organ objął swą decyzją z dnia [...], bez żadnego ku temu uzasadnienia i wbrew wnioskowi inwestora tylko część inwestycji pomijając np. wjazd. Z kolei drugi wniosek inwestora z dnia [...] w wyniku, którego wydana została decyzja zaskarżona dotyczył zmian wprowadzonych w projekcie budowlanym, a więc instytucji o jakiej mowa w art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ( wg. stanu prawnego na dzień wydania decyzji kontrolowanej). Nie jest więc trafny zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem Sąd pierwszej instancji nie zinterpretował wadliwie przesłanek dopuszczalności, jak to określa autor kasacji, etapowania inwestycji. Nie sposób też przyjąć, iż w zaskarżonym wyroku uchybiono art.3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane. Organ stwierdzając, że przedmiotowe urządzenia budowlane stanowią samodzielne obiekty budowlane, a tym samym mogą być one przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie wskazał przykładowo chociażby odrębnego projektu budowlanego dla urządzeń takich jak szambo, czy śmietnik. Z kolei projekt obejmujący "Wjazd bramowy" opracowany przez inż. R. Ż. z [...]nie był przedmiotem zatwierdzenia przez zaskarżoną decyzję. Mając na względzie fakt, iż projekt budowlany dotyczący obiektu handlowo-magazynowego opatrzony został poprawkami, na co wskazywano w uzasadnieniu wyroku do sprawy II OSK 1703 /06, to nawet nie sposób poddać ocenie legalność tejże decyzji wobec wadliwość projektu budowlanego, a to z uwagi na brak czytelności tegoż projektu. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.