II SA/Po 541/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi R. G. i E. G. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 11 lutego 2020 r., Nr Xlll/131/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Kawęczyn, Marzenin, Gulczewo postanawia odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia P. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. A. Kiersnowska-Tylewicz UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga R. G. i E. G. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 11 lutego 2020 r., Nr XIII/131/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Kawęczyn, Marzenin, Gulczewo. Stowarzyszenie P. w piśmie z [...] października 2020 r. zawnioskowało o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Stosownie do art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: Ppsa), udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania do udziału w postępowaniu może mieć zatem miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca w ww. przepisie art. 33 § 2 Ppsa posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kpa Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 Ppsa statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z regułami wykładni należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami prawnymi w sposób świadomy i konsekwentny, nadając im tożsame znaczenie w ramach danej gałęzi prawa. Wskazać należy, że przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została określona przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której nie mają w ogóle zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt II OZ [...], z [...] lutego 2008 r., II OZ [...] oraz z dnia [...] stycznia 2008 r. II OZ [...] i [...] sierpnia 2011 r. II OZ [...], dostępne w bazie orzeczeń NSA. Z uwagi właśnie na ten specyficzny charakter skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która przysługuje wyłącznie osobie, której interes prawny został naruszony, w ocenie Sądu nie jest w ogóle możliwe dopuszczenie do udziału w takiej sprawie w charakterze uczestnika postępowania jakiejkolwiek innego podmiotu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009r., II OZ 134/09, LEX 535053). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ [...], że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące skargi na uchwały rady gminy (art. 101 ust. 1) nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący. W postanowieniu z dnia [...] października 2015 r., II OZ [...] (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wykładnia art. 33 § 2Ppsa nie może prowadzić do tego, że osoba nie mogłaby uczestniczyć w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a dopuszczona zostanie do udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym kwestionowania tego planu. Istotne znaczenie w kontekście możliwości dopuszczenia innych podmiotów do udziału w postępowaniu sądowym w sprawach ze skarg na uchwały rad gmin w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mają nie tylko ograniczenia w zakresie wnoszenia skarg na tego rodzaju akty, lecz również zakres dopuszczalnej kontroli sądu. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być (oprócz organu) stroną postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. To, że skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada czy naruszenie tego interesu nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem. Zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje również możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów innych niż skarżący i organ. Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia przepisu art. 33 § 2 Ppsa jest niedopuszczalna. Chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim tego słowa znaczeniu, odwołującego się do przyjętej w polskim systemie prawa regulacji opartej na Kodeksie postępowania administracyjnego lub w Ordynacji podatkowej. Przepis art. 33 § 2 Ppsa nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym, (zob. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. II OSK 2597/15 LEX nr 2340021). Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcę przez uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może natomiast stanowić podstawę złożenia przez nich, na podstawie art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym, do wojewódzkiego sądu administracyjnego odrębnej skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze należało odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 33 § 2 Ppsa. A. Kiersnowska-Tylewicz