VII SA/Wa 2886/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. F. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. UZASADNIENIE I. Postanowieniem z [..] czerwca 2019 r. Nr [..] Wojskowy Inspektor Sanitarny Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej we [..] po rozpatrzeniu wniosku S. F. (dalej jako Skarżący) o wszczęcie postępowania w sprawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej tj. boreliozy oraz kleszczowego zapalenia mózgu, na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 23 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że Skarżący zgłosił w dniu [..] listopada 2017 r. Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [..] podejrzenie choroby zawodowej boreliozy i kleszczowego zapalenia mózgu. Jednocześnie zgłoszenie tej samej treści skierował do Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej we [..], który przekazał je do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [..]. Postępowanie w sprawie zgłoszeń przejęte zostało do dalszego prowadzenia przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który dokonał oceny narażenia zawodowego oraz skierował Skarżącego do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [..] z siedzibą w [..] celem przeprowadzenia postępowania diagnostyczno-orzeczniczego. Ośrodek ten w dniu [..] marca 2018 r. wydał orzeczenie nr[..] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej objętej zgłoszeniem. Orzeczenie nie zostało zaskarżone. W związku z powyższym [..] PWIS wydał w dniu [..] czerwca 2018 r. decyzję nr [..] znak: [..] oraz decyzję nr 2 znak [..] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej boreliozy i kleszczowego zapalenia mózgu. Decyzje te zostały utrzymane w mocy decyzjami Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] sierpnia 2018 r. Znak [..] (borelioza) i znak: [..] (kleszczowe zapalenie mózgu). W rozstrzygnięciach tych stwierdzono, że organy inspekcji sanitarnej nie stwierdziły, aby warunki pracy Skarżącego od 15 marca 1984 r. do 31 marca 2007 r. stwarzały ryzyko kontaktu zawodowego z czynnikami powodującymi zachorowanie. Jednocześnie organ podniósł, że nie rozpatrywał zgłoszenia w kierunku związku schorzenia z czynnościami wykonywanymi przez Skarżącego podczas służby wojskowej (pełnionej w okresie od 15 września 1969 r. do 2 stycznia 1984 r.), gdyż okoliczności te pozostają poza właściwością organów inspekcji sanitarnej. Wojskowy Inspektor Sanitarny Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej we [..] zakwalifikował pismo Skarżącego z [..] maja 2019 r. jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia choroby zawodowej. W ocenie tego organu zgłoszenie podejrzenia chorób zawodowych dokonane przez S. F. w listopadzie 2017 r. były przedmiotem postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Głównego Inspektora Sanitarnego, które zostały zakończone ostatecznie i prawomocnie w rozumieniu art. 269 k.p.a. Rozpoczęcie kolejnego postępowania w tym zakresie, tożsamego przedmiotowo z postępowaniem już zakończonym doprowadziłoby do podjęcia decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną nieważności. Brak jest w ocenie organu przepisu prawa upoważniającego do rozpatrywania tego samego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej w dwóch odrębnych postępowaniach przez dwa niezależne od siebie organy. Zdaniem organu okoliczność nieuwzględnienia przez [...] PWIS i GIS okresu pełnienia przez Skarżącego służby wojskowej nie stanowi podstawy do wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie, a wskazywać może ewentualnie na zasadność uzupełnienia przeprowadzonego uprzednio postępowania. II. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, Główny Inspektor Sanitarny Wojska Polskiego postanowieniem z dnia[..] października 2020 r. Nr [..], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko zaskarżonego postanowienia GIS Wojska Polskiego podkreślił, że pomimo tego, że cywilne organy orzekające w sprawie podnosiły, że w prowadzonych postępowaniach nie uwzględniły okresu pełnienia przez Skarżącego służby wojskowej, to z racji ich rozstrzygnięć należy przyjąć, iż zachodzi w sprawie tożsamość przedmiotowa z postępowaniami zakończonymi ostatecznymi decyzjami. Zachodzą zatem przesłanki przedmiotowe do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, które w art. 61a § 1 k.p.a. określane są mianem "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Orzecznictwo i doktryna wskazuje, że takim przypadkiem jest sytuacja, gdy w określonej sprawie już zapadło rozstrzygnięcie administracyjne i zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy ze sprawą (sprawami) już uprzednio rozstrzygniętą. Okres służby w Wojsku Polskim S. F. był również przedmiotem analizy w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [..] z siedzibą w [..] i nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydając orzeczenie lekarskie. III. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł S. F., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego - art. 235 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie choroby zawodowej, które to naruszenie jest skutkiem naruszenia niżej wymienionych przepisów prawa procesowego: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie analizy i oceny narażenia zawodowego w okresie zawodowej służby wojskowej Skarżącego w Wojsku Polskim, b) art. 65 § 1 w zw. z art. 22 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie zawodowej służby wojskowej Skarżącego w Wojsku Polskim i występujących w tamtejszym środowisku pracy czynników, w kierunku stwierdzenia związku chorób boreliozy i kleszczowego zapalenia mózgu, wymienionych w wykazie chorób zawodowych, c) § 6 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez zaniechanie sporządzenia pełnej i rzetelnej oceny narażenia zawodowego z okresu zawodowej służby wojskowej skarżącego w Wojsku Polskim. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o kosztach postępowania. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga jest zasadna, a zaskarżone postanowienia organów obu instancji naruszają art. 61a § 1 k.p.a. Należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z przywołanym przepisem, w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wskazany przepis przewiduje dwie grupy przeszkód z uwagi na które winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania. Po pierwsze, jeżeli podanie wniosła osoba nie legitymująca się interesem prawnym, a przez to nieposiadająca przymiotu strony postępowania (przyczyna podmiotowa). Po drugie, jeżeli sprawa nie może zostać wszczęta ze względu na inne przeszkody (przyczyna przedmiotowa). Pod pojęciem "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć te wszystkie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, zwłaszcza gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w nim już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ogranicza się do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia np. postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17), zaś wspomniane "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego odnoszą się do sytuacji, które również w sposób oczywisty (a zatem jasny, jednoznaczny, niewątpliwy) stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1706/17). W niniejszej sprawie Skarżący podaniem z dnia [..] listopada 2017 r. skierowanym równolegle do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [..] oraz do Wojskowego Inspektora Sanitarnego Wojskowego Ośrodka Medycyny [..] we [..] wniósł o wszczęcie postępowania co do podejrzenie choroby zawodowej boreliozy i kleszczowego zapalenia mózgu. W myśl zatem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych podejrzenie choroby zawodowej zgłasza się właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.), właściwemu komendantowi wojskowego ośrodka medycyny prewencyjnej albo właściwemu inspektorowi wojskowego ośrodka medycyny prewencyjnej, zwanym dalej "właściwym państwowym inspektorem sanitarnym", - których właściwość ustala się według miejsca, w którym praca jest lub była wykonywana przez pracownika, lub według krajowej siedziby pracodawcy, w przypadku gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie. Przepis ten nie zawiera reguły kolizyjnej, która jednoznacznie rozstrzygałaby sytuację, w której choroba zawodowa jest następstwem narażenia zawodowego powstałego w różnych miejscach (czynnikach narażenia) i co do której właściwe są różne rodzajowo organy inspekcji sanitarnej. Analiza wniosku Skarżącego z 2017 roku, a także jego dalszych pism z tym wnioskiem związanych, nie pozostawia wątpliwości, że żądanie zostało złożone do każdego organu (cywilnego i wojskowego) w zakresie jego właściwości, bowiem źródłem twierdzeń Strony o istnieniu choroby zawodowej jest jej przekonanie, że doznała jej albo w trakcie zawodowej służby wojskowej, albo też w ramach wykonywanej już po jej zakończeniu pracy. Już zatem w tym momencie (wpływu wniosku) doszło do wadliwego zachowania organów wojskowej inspekcji sanitarnej, które bezpodstawnie przekazały wniosek w zakresie dotyczącym wyłącznie ich uprawnień organom cywilnej inspekcji sanitarnej, które w tym zakresie nie były właściwe, na co wyraźnie zwróciły też uwagę. Wojskowa Inspekcja Sanitarna, aby móc scedować własne uprawnienia na organy inspekcji cywilnej, musiałaby wskazać wyraźny przepis prawa (swoistą regułę kolizyjną), który taką możliwość przewiduje. Co równie istotne, organy wadliwie odczytują znaczenie decyzji [...] PWIS oraz GIS wydanych w sprawie Skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że skoro cywilna inspekcja sanitarna wyraźne wskazała w swoich orzeczeniach, że nie zajmuje się zgłoszeniem Skarżącego dotyczącym okresu jego służby w Wojsku Polskim (1969-1984), to w żadnym razie nie jest możliwe wywiedzenie z tego twierdzenia wniosku, że pomimo takiego oświadczenia, sprawa owego zgłoszenia została kompleksowo oceniona w tym postępowaniu i obecnie wojskowa inspekcja sanitarna nie może już się nim po raz drugi zajmować, albowiem narażałaby się na zarzut wydania ewentualnego rozstrzygnięcia z wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest prawidłowe, bowiem sprawa zgłoszenia Skarżącego dotycząca okresu jego służby wojskowej nie została w ogóle przez żaden organ oceniona. Jedynym zarzutem na jaki zatem wojskowa inspekcja sanitarna naraża się w tym momencie jest zarzut bezczynności w sprawie Skarżącego zainicjowanej już w listopadzie 2017 roku jego żądaniem. W tej sytuacji nie jest w ogóle zasadne powoływanie się na przeszkodę przedmiotową polegającą na załatwieniu sprawy przez inny organ, albowiem brak jest takiej sytuacji w tej konkretnej sprawie. Rozstrzygnięcia cywilnej inspekcji sanitarnej nie "skonsumowały" wniosku Skarżącego dotyczącego okresu jego służby wojskowej, bowiem go w ogóle nie oceniały, co wprost wskazano w powołanych na wstępie decyzjach i co dostrzegają również organy inspekcji wojskowej. Tym samym organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. gdyż przepis ten w tej sprawie nie znajdował w ogóle zastosowania. W związku z powyższym organy wojskowej inspekcji sanitarnej zainicjują formalne postępowanie zmierzające do oceny zasadności wniosku Skarżącego co do powstania wskazywanych przez niego chorób w okresie służby wojskowej. Przeszkodą w tym zakresie nie jest orzeczenie lekarskie, w którym ogólnie opisano okres narażenia z uwagi na służbę wojskową. W związku z powyższym Sąd uznał, że oba zaskarżone postanowienia istotnie naruszają prawo procesowe i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. uchylił je w całości. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem Skarżący żadnych kosztów nie podniósł (był ustawowo zwolniony od wpisu, nie reprezentował go profesjonalny pełnomocnik z wyboru, a nadto nie wykazał żadnych innych dodatkowych kosztów). Tym samym jego wniosek sformułowany w skardze jest bezprzedmiotowy. 2