II SA/Rz 801/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński NSA Stanisław Śliwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.". Burmistrz Miasta [...], wskazaną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., odmówił przyznania A. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią A. G. Organ wskazał, że znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki powstał w wieku 83 lat, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ ustalił też, że A. G. jest wdową, a jej dzieci nie mogą sprawować nad nią opieki ze względu na podjęte zatrudnienie. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że wobec niespełnienia przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. A. K. odwołała się od tej decyzji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który w jej ocenie winien skutkować przyznaniem jej dochodzonego świadczenia. SKO, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem Kolegium, przychylenie się do wniosku strony wprost naruszałoby art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r., który wymaga by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18.roku życia. Tymczasem, decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest od zachodzenia przesłanek z art. 17 u.ś.r. SKO zaznaczyło, że wprawdzie wskazany art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w przywołanym przez stronę wyroku, w którym orzeczono o jego niezgodności z Konstytucją w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jednak nie może to prowadzić do uwzględnienia wniosku strony. Norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. nadal pozostaje bowiem w mocy, stanowiąc przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania obowiązujących regulacji prawnych, a nie do ich tworzenia. SKO zwróciło jednocześnie uwagę, że pozostawanie w zatrudnieniu osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności (w tym przypadku dzieci A. G.) jest wyborem świadomym i skoro obowiązek nie może przybrać świadczenia pomocy w formie starań osobistych, to może polegać na opłaceniu osoby trzeciej, która opiekę tę zapewni. A. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z dnia [....] czerwca 2020 r. Wskazała, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który wskazała w złożonym wcześniej odwołaniu, nie spowodował wprawdzie utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak skutkuje on koniecznością takiej wykładni tego przepisu, która nie koliduje ze stanowiskiem Trybunału, co zgodne jest z brzmieniem art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację z uzasadnienia skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszym postępowaniu przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja administracyjna, co dopuszczalne jest w świetle brzmienia art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Sprawując taką kontrolę Sąd bierze pod uwagę kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje go treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Tylko jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy zobowiązany jest do uchylenia decyzji w całości lub w części, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jeśli natomiast Sąd uzna skargę za bezzasadną, wówczas oddala ją w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Analiza akt niniejszej sprawy dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że rozpoznające ją organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, ale także przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Burmistrz Miasta [...], jak też SKO jako podstawę odmowy przyznania A. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad babcią A. G. podały okoliczność w postaci braku możliwości ustalenia daty powstania u podopiecznej niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że przyznanie stronie w takiej sytuacji dochodzonego przez nią świadczenia naruszałoby wprost art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podniosło także, iż decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada charakteru uznaniowego, dlatego pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. Kolegium zauważyło jednocześnie, że wprawdzie art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP w określonym zakresie, jednak pomimo tego, zakwestionowana norma prawna pozostaje w mocy, stanowiąc przeszkodę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanym przypadku. W świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Odnosząc się do istotnej w sprawie kwestii należy w pierwszej kolejności przywołać wspomniany przez SKO wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/14), w którym stwierdzone zostało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał wskazał, że problem dotyczący kwestionowanego przepisu związany jest ze skutkami jego zastosowania, a przez to sposobem ukształtowania grupy podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przysługuje ono pewnej grupie opiekunów pod warunkiem, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w okresie przewidzianym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jego stosowanie nie jest jednak ograniczone w odniesieniu do osób, które przekroczą wiek określony w tym przepisie. W efekcie o świadczenie to można ubiegać się również w odniesieniu do dorosłej osoby niepełnosprawnej - niezależnie od jej wieku - jedynie pod warunkiem, że niepełnosprawność tej osoby powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r Prowadzi to do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zdaniem Trybunału, stosowanie kontrolowanego przepisu jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Trybunał uznał, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Pomijając zatem konstytucyjne uzasadnienie szczególnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do tej kategorii podmiotów. W tym miejscu należy powołać brzmienie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z kolei, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Z brzmienia powyższych przepisów wyprowadza się w orzecznictwie sądowym stanowisko, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wprawdzie Trybunał w wydanym wyroku stwierdził, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, jednak nie stanowi to przeszkody w przyjęciu wskazanego wyżej stanowiska o konieczności "odpowiedniej" interpretacji zakwestionowanego przez Trybunał unormowania. Skoro bowiem sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Wskazanie przez ustrojodawcę w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP na wzruszanie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) 5.12.2017r., I OSK 1079/17, wyrok NSA z 11.07.2017 r. I OSK 1600/16]. W rozpatrywanej sprawie należy jeszcze zwrócić uwagę na inną przywołaną przez organy kwestię. Burmistrz Miasta [...] podniósł w uzasadnieniu swojej decyzji, że A. G. jest wdową, zaś jej dzieci nie mogą sprawować nad nią opieki ze względu na podjęte zatrudnienie. Z kolei, SKO zauważyło, że pozostawanie w zatrudnieniu osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności tj. dzieci A. G. jest wyborem świadomym i skoro obowiązek nie może przybrać świadczenia pomocy w formie starań osobistych, to może polegać na opłaceniu osoby trzeciej, która opiekę zapewni. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle jednak, art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podnieść należy, że literalne brzmienie powołanych art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne tylko wówczas, kiedy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowym zaprezentowano jednak stanowisko, że sama tylko językowa wykładnia powyższych przepisów nie jest wystarczająca. Należy więc jeszcze mieć na względzie cel zawartych w tych przepisach regulacji, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W orzecznictwie tym zwraca się uwagę, że skoro w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy ("K.r.i.o."), to nie można pominąć treści art. 132 tego aktu. Zgodnie z nim, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Mając zaś na uwadze treść tego ostatniego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji tylko osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną - art. 18 Konstytucji RP (tak np. wyroki NSA z 5.11.2015 r. I OSK 1062/14, z 13.11.2015 r. I OSK 1286/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16.10.2019 r. II SA/Po 657/19). Dlatego też, ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne - nie jest w stanie opieki sprawować. Przyjęcie wyżej zaprezentowanego poglądu wymaga poczynienia ustaleń co do takiej obiektywnej niemożności wykonywania czynności opiekuńczych wobec osoby niepełnosprawnej. Tych zaś zabrakło niewątpliwie w niniejszej sprawie. Organ I instancji ograniczył się bowiem tylko do stwierdzenia, że na podstawie oświadczenia złożonego przez stronę w dniu 5 maja 2020 r. ustalił, iż dzieci osoby wymagającej opieki nie mogą jej sprawować, a to z uwagi na podjęte zatrudnienie. Natomiast Kolegium podniosło, że skoro dzieci A. G. nie mogą świadczyć jej pomocy osobiście, to mogą skorzystać z pomocy osoby trzeciej w tym zakresie. Oczywiście, twierdzeń powyższych nie można uznać za wystarczające do zajęcia stanowiska co do tego, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, a to wobec przedstawionej wyżej wykładni cytowanego art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., wymagającej podjęcia określonych ustaleń w tym zakresie. Trudno uznać, że ustalenia te mogą się opierać tylko i wyłącznie na treści wskazanego wyżej oświadczenia skarżącej z 5 maja 2020 r., w którym podała ona, że "Dzieci babci pracują i nie mogą sprawować opieki." Rolą organu I instancji w ponownym postępowaniu będzie więc ustalenie stanu zdrowotnego dzieci A. G., jak też ich możliwości płatniczych pod kątem odpłatnego skorzystania z pomocy osoby trzeciej w sprawowaniu opieki. W sytuacji zaś, kiedy okazałoby się, że wymienione osoby z obiektywnych względów nie są w stanie zapewnić opieki matce, wówczas organ oceni możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A. K. z pominięciem faktu, iż daty powstania niepełnosprawności u jej babci nie da się ustalić. Oparcie się przez organy na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, jak też zaniechanie niezbędnych w sprawie ustaleń co do obiektywnej możliwości świadczenia opieki wobec A. G. przez jej dzieci musiało skutkować uchyleniem zapadłych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.