II SAB/Ol 160/22

SENTENCJA Dnia 27 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 roku sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Wójta Gminy E. w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku J. Z. z dnia 17 lutego 2022 roku w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Gminy E. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi, wniesionej przez J. Z. (dalej jako: "skarżąca"), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, jest bezczynność Wójta Gminy E. (dalej jako: "Wójt", "organ"), polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy dla planowanej do wydzielenie działki oznaczonej literą [...], mieszczącej się na części działki ewidencyjnej nr [...] obręb P. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Wójt dopuścił się bezczynności przez bezzasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania, o zobowiązanie organu do merytorycznego rozstrzygnięcia w terminie wskazanym przez Sąd i o pokrycie przez organ kosztów sądowych. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 17 lutego 2022 r., skarżąca zwróciła się do organu o ustalenie warunków zabudowy na planowanej do wydzielenia działce oznaczonej literą [...] mieszczącej się na części działki ewidencyjnej nr [...], obręb P. Do wniosku strona dołączyła 12 załączników. Pismem z 27 kwietnia 2022 r., organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków złożonego wniosku, zgodnie z wymogami art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p.") polegających na: 1/ przedłożeniu kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy oraz określenie na załączonej mapie granic terenu objętego wnioskiem oraz granic obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 5a , jednak nie mniejszej, niż 50 m); 2/ określenie granic terenu objętego wnioskiem; 3/ określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie graficznej na kopii mapy zasadniczej; 4/ określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko lub przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie organ pouczył skarżącą, że zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej jako: "k.p.a.", nieusunięcie braków wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Odpowiadając na powyższe pismo, skarżąca 10 maja 2022 r złożyła stosowne wyjaśnienia i uzupełnienia. Wskazała, że kopię mapy zasadniczej przedłożyła wraz z wnioskiem. Podniosła, że do niedawna istniała rozbieżność interpretacyjna odnośnie do pojęcia "teren", który dotyczy również części działki ewidencyjnej. Kopia mapy zasadniczej, jak wskazała strona, wyczerpuje wymagania zawarte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do pkt. 2. wezwania, skarżąca wskazała, że obszar mieści się w całości w granicach planowanej do wydzielenia działki [...], tj. w granicach terenu, którego wniosek dotyczy. W zakresie pkt 3. wezwania, podała, że przedkłada nową, poprawioną wersję dokumentu "Wstępna koncepcja zagospodarowania terenu objętego wnioskiem". Ustosunkowując się do pkt 4. wezwania skarżąca przedłożyła poprawioną wersję dokumentu przedstawiającego położenie 14 projektowanych do wydzielenia działek i wskazującego, że całość projektowanej zabudowy zajmuje powierzchnię mniejszą niż 2 hektary. W odpowiedzi organ pismem z dnia 18 maja 2022 r. zawiadomił skarżącą, że w związku z nieuzupełnieniem braków z wezwania z 27 kwietnia 2022 r. i biorąc pod uwagę pouczenie w nim zawarte, wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynków mieszkalnych m.in. na działce oznaczonej literą [...], pozostawiono bez rozpoznania. Pismem z 27 maja 2022 r., skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako: "Kolegium"), ponaglenie na bezczynność Wójta. Postanowieniem z 6 czerwca 2022 r. Kolegium stwierdziło, że Wójt dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i ze względu na zakończenie przez organ procedowania w sprawie (pozostawienie wniosku bez rozpoznania), nie wyznaczyło dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W związku z powyższym, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Wójta polegającą na bezzasadnym pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku. W uzasadnieniu skargi podniosła że, złożony przez nią wniosek spełnia wymagania zawarte w przepisach u.p.z.p. i wskazała na dokumenty, które do niego dołączyła. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, na czym polegają błędy w dostarczonych dokumentach. Wezwanie powinno wskazywać jednoznaczne braki wniosku wraz ze szczegółowym wyjaśnieniem oraz podaniem podstawy prawnej i stosownego orzecznictwa, a zawierało cytaty przepisów bez konkretnego wskazania niedostatków dostarczonych dokumentów. Skarżąca nie wie nadal, pod jakim względem dostarczone dokumenty nie odpowiadają organowi. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów skargi. Wskazał, że na podstawie przedłożonego przez stronę załącznika graficznego nie można dokonać wymaganej prawem analizy zabudowy. Mając na uwadze dominujący sposób rozumienia przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., organ przyjął, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej oznaczonej literą [...] nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Brak wymaganego prawem dokumentu jest brakiem podania, o który mowa w tym przepisie. Zarzuty skargi, dotyczące kwestii merytorycznych podnoszonych przez skarżącą nie zasługują, w ocenie organu, na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który przewiduje, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. - skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona, bowiem skarżąca pismem z 27 maja 2022 r. wniosła ponaglenie do Kolegium. W analizowanej sprawie, w ocenie organu, wystąpiły przesłanki z art. 64 § 2 k.p.a., uzasadniające pozostawienie wniosku strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z uwagi na fakt, iż pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu, kontrola tej czynności następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest bowiem nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, CBOSA). Wskazać należy, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Przepis ten nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższych wymagań w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (wyroku NSA z 22 marca 2018 r., II GSK 1363/16 oraz z 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11). Charakter merytoryczny mają np. wymagania wniosku o pozwolenie na budowę określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1577/17). Tylko zatem wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. W ocenie organu skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku zgodnie z wymogami określonymi w art. 52 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 5a u.p.z.p. W myśl art. 52 ust. 2 tej ustawy - wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej; 1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 52 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z prowadzonej pomiędzy stronami korespondencji, skarżąca, odpowiadając na wezwanie organu, dostarczyła 10 maja 2022 r. dokumenty - jej zdaniem - wystarczające w związku z wezwaniem z 27 kwietnia 2022 r. O ile więc dostarczone dokumenty, w ocenie organu, nie pozwoliły na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ winien wydać decyzję o odmowie ustalenia tych warunków, a nie pozostawić podanie bez rozpoznania. Złożone przez skarżącą dokumenty nie oznaczają bowiem, że nie można nadać wnioskowi biegu. Organ w odpowiedzi na skargę ustosunkował się merytorycznie do tych dokumentów, stwierdzając, że na podstawie przedłożonego przez stronę do wniosku załącznika graficznego w postaci mapy ewidencyjnej i określonych na niej fragmentów części działki ewidencyjnej nie można dokonać wymaganej prawem analizy. Oznacza to, że skarżąca dołączyła żądane dokumenty, a tym samym brak formalny został usunięty. W dalszej części odpowiedzi na skargę, organ szeroko ocenił pojęcie "terenu" i wskazał, że wniosek strony dotyczy nawet nie części działki, a oznaczonego literą [...] fragmentu części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P. Organ stwierdził, że skarżąca wywiodła, że część graficzna załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymagania, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., którego to stanowiska organ nie podziela. Nie można więc również w tym zakresie mówić o nieuzupełnieniu braków formalnych wniosku. Organ uznał, że strona nie dołączyła do wniosku dokumentu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy ewidencyjnej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo papierowej. Skarżąca w piśmie z dnia 10 maja 2022 r., stwierdziła, że dołącza "kopię mapy zasadniczej spełniającej wymagania zawarte w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. obejmującą teren, którego wniosek dotyczy wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać". Jednocześnie odniosła się do pojęcia "teren". Nie ma więc także w tym zakresie podstaw stanowisko organu uznające, że skarżąca nie dostarczyła żądanych dokumentów. Organ dokonał ich merytorycznej oceny i w związku z tym, powinien dokonać merytorycznej oceny wniosku i wydać stosowną decyzję. Z uwagi zaś na to, że organ pozostawił wniosek bez rozpoznania, należy przyjąć, że dopuścił się bezczynności. Z powyższych względów należało stwierdzić na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. bezczynność Wójta E. i zobowiązać ten organ do wydania decyzji w terminie 14 dni. Sąd zaznacza, że nie przesądza o merytorycznej treści rozstrzygnięcia organu, nie jest bowiem do tego upoważniony w tym postępowaniu. Rezultat postępowania – pozytywny bądź negatywny – zależy od treści rozstrzygnięcia organu administracji, zaś stronom będzie przysługiwało prawo jego podważenia w drodze odwołania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, że każda bezczynność postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Jednakże nie każda bezczynność jest bezczynnością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ - w swojej ocenie - załatwił sprawę, pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania. Załatwienie to było jednak nieprawidłowe. Z tego też względu Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.