I GSK 180/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 667/16 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 667/16 oddalił skargę M. W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] października 2015 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach wariantów 2.1. i 2.3 wnioskodawca zadeklarował do płatności nową działkę ewidencyjną nr [...], która w świetle obowiązujących przepisów - § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania program rolnośrodowiskowy objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 ( Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) nie może być dodana w drugim roku trwania realizowanego zobowiązania. Ponadto, wnioskodawca nie złożył również wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej i nie zobowiązał się do kontynuowania zobowiązania podjętego przez przekazującego działkę nr [...]. Zatem płatność do tej działki nie może być przyznana. Dodatkowo organ wyjaśnił również, że płatność w ramach pakietu 3.1.1 została odmówiona, ponieważ skarżący podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2012 r. nie podjął zobowiązania na realizację tego wariantu. Organ wyjaśnił również, że wnioskodawca nie przejął wariantu 2.3 ani wariantu 3.1.1. na działce ewidencyjnej nr [...], jak wskazał w zmianie do wniosku z dnia 2 maja, 2014 r., bowiem L. G. – W. nie podjęła w ramach tych wariantów zobowiązania. Dla działki ewidencyjnej nr [...] L. W. – G. podjęła zobowiązanie do wariantu 2.1 rolnictwo ekologiczne – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 2,17 ha, natomiast M.W. w dniu 2 maja 2014 r. złożył zmianę do wniosku, w której wskazał, że rzeczywista uprawa na działce rolnej położonej na tej działce na powierzchni 0,11 ha to łąka trwała, a deklarowany wariant to 2.3, czyli rolnictwo ekologiczne trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności. Zatem, co podkreślił organ, wnioskodawca nie dochował zobowiązania na tej działce podjętego przez przekazującą, co skutkuje brakiem przyznania płatności do powierzchni 0,11 ha. Organ wyjaśnił również, że na obniżenie płatności miał wpływ również fakt, że wnioskodawca w dniu 2 maja 2014 r. wycofał działki rolne w wraz z nimi działki ewidencyjne, na które w 2012 r. podjął zobowiązanie w ramach realizowanego wariantu 5.1 - działki rolne O,P,R,S,X,Y,U) oraz działkę rolną W, na której w 2012 r. podjął zobowiązanie w ramach wariantu 3.1.2 Organ wyjaśnił także, ze organ uznał za skuteczne przejęcie działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]. Wnioskodawca zobowiązał się do kontynuowania zobowiązania podjętego przez przekazująca ww. działki ewidencyjne L. W. – G. Jednakże, dla działki ewidencyjnej nr [...] L. W. – G. podjęła zobowiązanie do wariantu 2.1 rolnictwo ekologiczne – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 2,17 ha, natomiast M. W. w dniu 2 maja 2014 r. złożył zmianę do wniosku, w której wskazał, że rzeczywista uprawa na działce rolnej położonej na tej działce na powierzchni 0,11 ha to łąka trwała a deklarowany wariant to 2.3, czyli rolnictwo ekologiczne trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności. Zatem, co podkreślił organ, M. W. nie dochował zobowiązania na tej działce podjętego przez przekazującą, co skutkuje brakiem przyznania płatności do powierzchni 0,11 ha. Organ odwoławczy wyjaśnił również, odnosząc się do składanych przez wnioskodawcę zmian wniosku, że zmiany, które zostały do dnia 31 maja 2013 r. zostały uznane przez organ i podlegały weryfikacji. Natomiast zmiana złożona w dniu 12 lipca 2013 r., jak również zmiana z dnia 2 maja 2014 r. zostały złożone po terminie, zatem powierzchnie jak i warianty nią dodane nie mogły być brane pod uwagę podczas rozpatrywania sprawy. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718; dalej p.p.s.a.) wskazał, że organy prawidłowo, w oparciu o poczynione ustalenia oceniły, że wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości. WSA po przedstawieniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie i ustaleń faktycznych uznał, że rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie, zostało wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, wystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji powyższym obowiązkom sprostały. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc a o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę: 1. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 zgodnie z którym trwałe użytki zielone są to grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielonych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawnych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż beneficjent nie zachował trwałych użytków zielonych i w konsekwencji niezasadne zmniejszenie płatności o 20 %. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa jest nieskuteczny. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, zgodnie z którym trwałe użytki zielone są to grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielonych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres 5 lat lub dłużej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż beneficjent nie zachował trwałych użytków zielonych i w konsekwencji niezasadne zmniejszenie płatności o 20%. Stwierdzić wobec powołanego zarzutu należy, że skarżący kasacyjnie w zarzucie tym najpierw przywołuje treść wskazanego artykułu, a później w zasadzie kwestionuje ustalenia faktyczne. Twierdzi bowiem, że doszło do błędnego przyjęcia, iż beneficjent nie zachował trwałych użytków zielonych i w konsekwencji niezasadnie zmniejszono płatność o 20%. Kwestionuje zatem ustalenia faktyczne organu administracyjnego zaaprobowane przez Sąd I instancji dotyczące niezachowania trwałych użytków zielonych. Zauważyć w tym miejscu należy, iż rację ma organ wydający zaskarżoną decyzję twierdząc w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zarzutu tego skarżący kasacyjnie nie uzasadnia. Nie wskazuje na czym dokładnie to naruszenie polegało. Ani w zarzucie, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma wywodów odnoszących się do tego, na czym konkretnie polegało naruszenie prawa materialnego. Przepis prawa materialnego można naruszyć albo poprzez jego błędną wykładnię, albo poprzez jego błędne zastosowanie. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegający na błędnej wykładni winien wskazywać tą błędną wykładnię, czyli konkretne sprecyzowanie tego błędu oraz powinien zawierać prawidłową wykładnię kwestionowanego przepisu. Brak przedstawienia wykładni błędnej i prawidłowej powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej przepisu prawa materialnego uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat tak postawionego zarzutu. To samo odnosi się do błędu w zastosowaniu przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie NSA zarysowała się w tym zakresie jednoznaczna teza, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Powtórzyć jeszcze raz należy, że z zarzutu tego wynika jedynie, iż skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne dotyczące niezachowania trwałych użytków zielonych, co w konsekwencji doprowadziło do pomniejszenia płatności o 20%. Zauważyć wobec tego trzeba, że nie można zarzutem naruszenia prawa materialnego podważać ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji zaakceptowanych przez Sąd I instancji. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, niepubl.). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732). Mając na względzie przedstawioną argumentację postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 należało uznać za nieskuteczny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzut skargi za nieskuteczny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). O kosztach tych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt1 lit. c) oraz z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).