II SAB/Gd 176/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Janina Guść (spr.) sędzia WSA Wanda Antończyk sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w G. na bezczynność Prokuratora Prokuratury Rejonowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Prokuratury Rejonowej do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w G. o udostępnienie informacji publicznej - dokumentów znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego sygn. akt [...] - opinii biegłego oraz postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt postępowania wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prokuratury Rejonowej na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Fundacja "A" z siedzibą w G. złożyła w dniu 7 sierpnia 2015 r. do Prokuratora Prokuratury Rejonowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez zezwolenie na przeglądanie akt postępowania przygotowawczego i umożliwienie sporządzenia fotokopii dokumentu w postaci opinii biegłego sporządzonej w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym w sprawie o sygn. akt [...], dotyczącej usiłowania wyłudzenia odszkodowania ubezpieczeniowego. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r. Fundacja "A" z siedzibą w G. wskazała, że wnosi o umożliwienie jej sporządzenia fotokopii opinii biegłego oraz postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego. Pismem z dnia 4 września 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej odmówił udostępnienia informacji, wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W dniu 21 września 2015 r. Fundacja "A" z siedzibą w G. złożyła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie rozpoznania wniosku o umożliwienie jej sporządzenia fotokopii opinii biegłego, sporządzonej w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym w sprawie o sygn. akt [...] oraz postanowienia o umorzeniu tego postępowania. Skarżąca wskazała, że żądana informacja ma charakter publiczny, bowiem Prokuratura jest organem władzy publicznej, a wnioskowane dane dotyczą jej działalności, zatem są informacjami o działalności organów władzy publicznej. Skarżąca powołała się na orzecznictwo, zgodnie z którym opinia biegłego stanowi dokument podlegający udostępnieniu w trybie informacji publicznej, stwierdziła, że składając wniosek nie musiała ona wykazywać interesu prawnego, bowiem żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł o jej oddalenie, wskazując, że akta postępowania przygotowawczego nie stanowią informacji publicznej. Organ stwierdził, że opinia biegłego znajdująca się w aktach sprawy o sygn. akt [...] dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej a nie podmiotów wykonujących zadania publiczne. Organ wskazał, że opinia biegłego nie stanowi informacji publicznej bowiem nie zawiera poglądu organu zlecającego jej sporządzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy). Właściwość Sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Problem prawny w niniejszej sprawie dotyczy relacji ustawy o dostępie do informacji publicznej do przepisów Kodeksu postępowania karnego regulujących dostęp osób trzecich do informacji wynikających z akt postępowania karnego - postępowania przygotowawczego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej, w pojęciu których mieści się również prokuratura. Prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ogólnie definiowanej przez Konstytucję jako informacja o działalności organów władzy publicznej, zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W w ust. 3 tego artykułu przewidziana została możliwość ograniczenia tego prawa wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Artykuł 61 Konstytucji RP w ust. 4 stanowi zaś, iż tryb udzielania informacji, o której mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, określają ustawy. Ustawą regulującą tryb dostępu do informacji publicznej jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Ustawa ta w art. 1 ust. 2 stanowi, iż jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dotyczy to szeregu ustaw regulujących w sposób odrębny dostęp do informacji mającej charakter informacji publicznej, wszelkich ustaw proceduralnych określających jawność postępowań i dostęp do akt postępowań karnych, cywilnych, czy administracyjnych. Norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. W postępowaniu karnym kwestie dostępu do akt postępowania przygotowawczego reguluje art. 156 § 5 k.p.k. Przepis ten stanowi, że o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. W końcowej części natomiast przepis stanowi, iż innym niż wymienione wcześniej osobom, w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione akta postępowania przygotowawczego. Złożony wniosek nie dotyczy informacji zawartej w aktach prowadzonego postępowania przygotowawczego, lecz postępowania już zakończonego. Akta postępowań przygotowawczych, zakończonych jak i toczących się, niewątpliwie zawierają dane o działalności organów władzy publicznej i znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz będącego w posiadaniu takich danych. W orzecznictwie wskazywano, że dostęp do akt postępowania, również przygotowawczego, realizuje dyspozycję art. 61 Konstytucji, statuującego publiczne prawo obywatela do informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 marca 2009 r. II SA/Łd 974/08 oraz wyrok NSA z 7 marca 2003 r., OSK 1113/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe potwierdza treść art. 5 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. W obowiązującej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 wskazano, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej wskazano, że akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Akta te, w tym akta postępowania przygotowawczego, zawierają nośniki na których utrwalona została informacja publiczna, choćby dokumenty urzędowe, zdefiniowane w art. 6 ust.2 u.d.i.p. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do zbioru materiałów zawierających informację publiczną. W niniejszej sprawie wniosek sformułowany pierwotnie jako wniosek o zapewnienie możliwości wglądu w akta postępowania przygotowawczego, został następnie sprecyzowany i skarżąca wniosła o umożliwienie jej sporządzenia fotokopii opinii biegłego oraz postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego. W taki też sposób zostało określony zakres wniesionej skargi. Skarżąca domagała się umożliwienia jej sporządzenia kopii konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego stanowi informację publiczną, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Żądana przez skarżącą treść rozstrzygnięcia procesowego zawiera w sobie informację o działaniu prokuratury jako władzy publicznej – organu ochrony prawnej i posiada walor informacji zawiązanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest Prokurator. Dotyczy ona sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem stosownie do art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. d i lit. e tej ustawy stanowi informację o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w tej ustawie określonych. Odnośnie opinii biegłego w orzecznictwie wyrażono różne stanowiska, co do możliwości jej udostępnienia jako informacji publicznej, opinia ta nie stanowi bowiem dokumentu urzędowego. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się jednak od pojęcia dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie ma zakres znacznie szerszy. Znaczenie dla oceny czy dokument stanowi informację publiczną ma nie to czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz także to czy zawiera on informację publiczną. Organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentów i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie omawianej ustawy do udostępniania informacji publicznej. Tym samym przedmiotowy walor mają dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez wskazane organy i podmioty, jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań publicznych. (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Ke 41/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1734/11 w którym wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu a więc "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec wydania przez organ orzeczenia kończącego postępowanie przygotowawcze, sporządzona w sprawie opinia biegłego stanowi wraz z wydanym postanowieniem o umorzeniu postępowania, dokument zawierający informację o działaniu organu, jakim jest prokurator. Przestępstwo wyłudzenia odszkodowania z tytułu umowy ubezpieczenia z art. 298 § 1 k.k., którego dotyczyło prowadzone postępowanie przygotowawcze ścigane jest z oskarżenia publicznego. Podstawa działania organu władzy publicznej w postaci sporządzonej na zlecenie tego organu opinii stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, dotyczy bowiem funkcjonowania władzy publicznej i załatwienia sprawy mającej za przedmiot dobro podlegające publicznej ochronie. Żądana informacja ma zatem przedmiotowo i podmiotowo charakter informacji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę na bezczynność za uzasadnioną i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Działania organu nie można bowiem ocenić jako nagannego. Organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, a brak załatwienia wniosku wynikał z dokonania oceny, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, przy czym dokonanie oceny w tym zakresie było uzależnione od interpretacji przepisów ustawy, które mogły podlegać różnej wykładni. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a,, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika.