IV SA/Po 610/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 24 maja 2022 r. nr LI/335/2022 w sprawie powołania doraźnej Komisji ds. Strategii Rozwoju Miasta Wągrowca do 2030 roku postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zasądzić od Miasta Wągrowiec na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Na sesji w dniu 24 maja 2022 r. Rada Miejska w Wągrowcu (dalej jako "Rada Miejska" lub "Rada") - działając na podstawie art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz § 19 ust. 3 Statutu Gminy Miejskiej Wągrowiec (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2019 r. poz. 6500) - podjęła uchwałę nr LI/335/2022 w sprawie powołania doraźnej Komisji ds. Strategii Rozwoju Miasta Wągrowca do 2030 roku (zwaną dalej "Uchwałą"). W Uchwale, oprócz powołania tytułowej Komisji (§ 1) i ustalenia jej składu osobowego (§ 3), zostały określone także zadania Komisji, do których należała analiza opracowanego projektu Strategii Rozwoju Miasta Wągrowca (§ 2 ust. 1) oraz przedstawienie opinii o tej strategii wraz ze sprawozdaniem z prac Komisji (§ 2 ust. 3). W § 2 ust. 4 Uchwały zobowiązano Komisję do zakończenia prac do 10 września 2022 r. i do przedłożenia w tym terminie Radzie Miejskiej sprawozdania z pracy Komisji wraz z opinią w powyższej sprawie i projektem uchwały. W § 4 Uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Pismem z 16 sierpnia 2022 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewodą" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. Ś., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na Uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia: - § 51 ust. 2 pkt 5 oraz ust. 4 pkt 1 uchwały nr XI/8I/2019 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Miejskiej Wągrowiec (zwanej dalej "Statutem"), w zakresie, w jakim naruszono procedurę podejmowania uchwał, przez brak określenia w projekcie uchwały źródła jej finansowania, brak przedłożenia przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wągrowcu projektu uchwały do Burmistrza Miasta Wągrowca (dalej jako "Burmistrz") celem zaopiniowania projektu przez radcę prawnego Urzędu pod względem formalnoprawnym oraz brak uzyskania zgody Burmistrza na sposób pokrycia finansowego działań będących przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej, - § 51 ust. 4 pkt 3 Statutu - przez procedowanie projektu uchwały pomimo obowiązku pozostawienia go bez rozpoznania z uwagi na brak poparcia Burmistrza dla projektu proponowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez jej przewodniczącego (zwanego dalej "Przewodniczącym Rady"), wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Przewodniczący Rady, przedstawiwszy okoliczności faktyczne powstania Uchwały, uznał, że w tych okolicznościach nie można stwierdzić, iż Rada dopuściła się uchybień w procedowaniu, tym bardziej, że Uchwała została podjęta zgodnie z przywołaną w niej podstawą prawną, a także po uprzednio podjętych pracach w komisjach Rady nad ostatecznym jej brzmieniem, po zaakceptowaniu przez Radę porządku obrad i prawidłowym ich przegłosowaniu. Niezależnie od tego autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że uchwałą z 20 września 2022 r. Rada przyjęła sprawozdanie z pracy Komisji wraz z opinią, co pokazuje, że powołanie komisji doraźnej okazało się jak najbardziej zasadne i konieczne. W piśmie procesowym z 18 października 2022 r. Przewodniczący Rady przedstawił motywy podjęcia Uchwały i przebieg dotyczącej jej procedury legislacyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 24 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 25 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na wygaśnięcie Uchwały po wniesieniu skargi. Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski, działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http: //orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały - czyli, jak podano w skardze, od 30 maja 2022 r. - nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny ją zaskarżyć w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz akty organów tych jednostek inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała - jako podjęta w przedmiocie powołania doraźnej Komisji ds. Strategii Rozwoju Miasta Wągrowca do 2030 roku - była aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Miejskiej) z zakresu administracji publicznej, niebędącym wszakże aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawierała ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanych do podmiotów spoza struktury administracji Gminy. Z tego też powodu Uchwała nie podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, lecz - jak postanowiono w jej § 4 - weszła w życie "z dniem podjęcia". W konsekwencji Uchwała bez wątpienia zaliczała się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Pomimo tego skarga Wojewody, choć dopuszczalna, nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd, gdyż po jej wniesieniu postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania "gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Użyty w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zwrot normatywny "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o zdarzenie, które wystąpiło już po wniesieniu skargi, w toku postępowania sądowego, i w następstwie którego sprawa sądowoadministracyjna przestała istnieć. Zasadniczo jednym z tego rodzaju zdarzeń jest utrata mocy obowiązującej przez zaskarżony akt (np. w wyniku jego uchylenia bądź wygaśnięcia). Oto bowiem zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwały rady gminy może utracić moc obowiązującą m.in. w wyniku wygaśnięcia na skutek zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, takich jak np. upływ czasu, na jaki uchwała została podjęta, tudzież osiągnięcie celu, dla którego została wydana (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 371-372). Chodzi tu zwłaszcza o przypadki "skonsumowania się" norm uchwały, które mogą w szczególności polegać na wykonaniu uchwały (w całości), czyli na zrealizowaniu wszystkich działań, których urzeczywistnieniu miała ona służyć. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. O tym, iż Uchwała miała z założenia charakter czasowy (epizodyczny), świadczy zarówno jej przedmiot - dotyczący powołania komisji "doraźnej", a więc do wykonania określonego zadania (zob. § 17 pkt 6 i § 19 ust. 3 Statutu; por. też znaczenie językowe słowa "doraźny", tj. "wynikający z potrzeby chwili", "chwilowy", zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 1) - jak i treść § 2 ust. 4 Uchwały, który stanowił, że: "Komisja jest zobowiązana zakończyć prace do dnia 10 września 2022 r. i w tym terminie przedłożyć Radzie sprawozdanie ze swojej pracy wraz z opinią w powyższej sprawie i projektem uchwały". Z odpowiedzi na skargę wynika, że Komisja wykonała wszystkie powierzone jej zadania i że w rezultacie Rada Miejska, uchwałą z dnia 20 września 2022 r., Komisję "skwitowała", tj. przyjęła sprawozdanie z jej pracy wraz z opinią nt. przeanalizowanej Strategii Rozwoju Miasta Wągrowca. Tym samym, w ocenie Sądu, doszło do wygaśnięcia Uchwały, w związku z jej całkowitym wykonaniem ("skonsumowaniem się" zawartych w niej norm o charakterze indywidualnym i konkretnym). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że od wyżej wspomnianej zasady, iż "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego uzasadniającą jego umorzenie, istnieją pewne wyjątki - które, jak wiadomo, nie mogą być interpretowane rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) - występowania których w niniejszej sprawie Sąd się jednak nie dopatrzył. Albowiem zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, utrata mocy obowiązującej uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. uchwały TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W ocenie Sądu, z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, już z tego powodu, że Uchwała nie była aktem prawa miejscowego - a więc aktem generalno-abstrakcyjnym, który może znajdować zastosowanie w wielu, z reguły powtarzalnych sytuacjach - lecz aktem indywidualno-konkretnym, stosowanym "jednorazowo", który wygasł z uwagi na jego wykonanie ("skonsumowanie się" zawartych w nim norm). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe (pkt 1 sentencji postanowienia). O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.