II OSK 3343/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 120/19 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2019 r. nr WOA.7721.331.2018.MKA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 lipca 2019 r., II SA/Po 120/19 oddalił skargę B. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 21 stycznia 2019 r. nr WOA.7721.331.2018.MKA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że pismem z 27 września 2018 r. znak PINB.50.31.2018 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowania na posesji w [...] nr ew. gr. [...], [...] i [...] ziemnego stawu do chowu ryb na podstawie zgłoszenia robót w Starostwie Powiatowym w K. z 10 marca 2014 r. nr AB.6743.133.2014, stanowiącego własność M. S., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 10 października 2018 r. nr PINB.50.31.2018 na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., umorzył wskazane postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w trakcie budowy jest staw ziemny do chowu ryb, który realizowany jest na podstawie skutecznego zgłoszenia robót w Starostwie Powiatowym w K. Organ zauważył, że zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), dalej: p.w., stawy rybne są urządzeniami melioracji szczegółowych i w związku z tym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., budowa stawu do chowu ryb nie wymaga pozwolenia na budowę, a wystarczającym dokumentem jest zgłoszenie robót. Nie uwzględniając odwołania złożonego przez B. K. pismem z 15 października 2018 r., WWINB decyzją z 21 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przywołał treść protokołu kontroli przeprowadzonej 13 września 2018 r. na posesji w [...] na działkach nr ew. [...], [...] i [...], w wyniku której ustalono rodzaj obiektów budowlanych zlokalizowanych na ww. działkach. Odnośnie do ziemnego stawu do chowu ryb znajdującego się na terenie ww. posesji M. S. przedłożył zgłoszenie jego budowy z 10 marca 2014 r. nr AB.6743.133.2014. WWINB poddając kontroli legalność jego realizacji, wskazał, że zgodnie z art. 197 ust. 1 pkt 5 p.w. urządzeniami melioracji wodnych są ziemne stawy rybne. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 9 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie tego rodzaju urządzeń, przed wykonaniem tychże obiektów jednak inwestor powinien dokonać ich zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.). Inwestor legitymuje się zarówno zgłoszeniem budowy z 10 marca 2014 r., jak i decyzją Starosty K. z 9 stycznia 2014 r. nr OŚ-3/14 udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę na działce nr ew. [...] urządzenia wodnego, tj. ziemnego stawu służącego do chowu ryb. Poddając ocenie sposób zastosowania się przez inwestora do wezwania o wskazanie i udowodnienie daty rozpoczęcia budowy stawu, WWINB stwierdził, że w sprawie należy przyjąć w oparciu o przedstawioną dokumentację i złożone wyjaśnienia, że inwestor wykonywał roboty budowlane po uzyskaniu stosownych pozwoleń oraz po dokonaniu stosownych zgłoszeń. W oparciu o powyższe organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie w sprawie powinna znaleźć norma art. 105 k.p.a., albowiem prace prowadzone na posesji w [...] nr ew. gr. [...], [...] i [...] były prowadzone w oparciu o skuteczne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych i zgodnie ze zgłoszeniem. B. K. pismem z 28 stycznia 2019 r. złożyła skargę na decyzję WWINB, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB. Zdaniem skarżącej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu znak: PINB.50.31.2018 z 27 września 2018 r. było wadliwe, a dodatkowo spóźnione. Skarżąca szczegółowo wskazała na znaczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przez które organ określa zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania. Zdaniem skarżącej, nie można przyjąć, by w sprawie został jej zagwarantowany czynny udział w postępowaniu. Sprawa nie została wyjaśniona, co powoduje, że umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że uzasadnienie wydanej przez organ decyzji jest ponadto niezrozumiałe. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że decyzja WWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB umarzającą postępowanie odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organy I i II instancji i przyjmuje je za własne oraz czyni je podstawą swoich rozważań. Zdaniem Sądu, organ powołał prawidłowe podstawy prawne rozstrzygnięcia, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowej subsumcji. Materiał dowodowy został zgromadzony rzetelnie i wyczerpująco, zaś wnioski, do których organ doszedł, są logiczne i poparte tymże materiałem dowodowym oraz znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawnych. Podstawą rozstrzygnięcia było podzielenie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji, że wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe. W wyniku kontroli przeprowadzonej w trybie art. 81 ust. 4 p.b. ustalono bowiem, że prace wykonywane na posesji w [...] nr ew. dz. [...], [...] i [...] były prowadzone w oparciu o skuteczne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych i zgodnie ze zgłoszeniem. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu. Sąd I instancji zauważył, że co prawda dostrzegł uchybienia w decyzji organu I instancji, który – zdanie Sądu – omyłkowo w uzasadnieniu decyzji zawarł fragment wskazujący, że bezprzedmiotowość postępowania spowodowana była wydaniem innego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika i Sądowi wiadomym jest z urzędu, że z inspiracji skarżącej wszczęto szereg postępowań dotyczących najogólniej rzecz ujmując stawów rybnych, których dotyczy kontrolowane postępowanie. W części spraw postępowania umarzano, albowiem w danym przedmiocie zapadły już wcześniej inne rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, niedokładność w uzasadnieniu organu I instancji nie tylko nie miała wpływu na wynik postępowania, ale została usunięta w postępowaniu odwoławczym. B. K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na ich zastosowaniu oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu; organy, a także Sąd I instancji popełniły błąd subsumpcji, uznając, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia z przyczyn przedmiotowych wszczętego z urzędu postępowania, prowadzonego pod znakiem: PINB.50.31.2018. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez wszystkie strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej, w tym oświadczenie przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z 1 czerwca 2022 r., że skarżąca zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz utrwalenia go w aktach sprawy, a następnie jego wszechstronnego rozpatrzenia (art. 80 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji pozostaje w łączności z zawartymi w art. 9 i art. 11 k.p.a. zasadą zaufania do władzy publicznej oraz zasadą przekonywania. Należy przypomnieć, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji WWINB z 21 stycznia 2019 r. umarzającej postępowanie naprawcze stanowi art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Ocena wyjaśniająca przyczyny przyjęcia, że postępowanie pozostaje bezprzedmiotowe powinna w tych warunkach wynikać z uzasadnienia decyzji, w którym organ szczegółowo wyjaśniłby powody wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sposób formalny. W piśmiennictwie przyjmuje się, że sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania administracyjnego nie istnieje, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w określonym układzie stosunków (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 736). Jeżeli chodzi o postępowanie naprawcze (art. 50-51 p.b.) przyjąć trzeba, że o jego bezprzedmiotowości przesądza ustalenie, iż okoliczności faktyczne stwierdzone w toku postępowania wyjaśniającego nie dają powodów, by uznać, iż któraś z przesłanek umożliwiających uruchomienie postępowania naprawczego, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b., w sprawie występuje. Z treści zaskarżonej decyzji, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, wynika, że organ posłużył się powyższym rozumieniem bezprzedmiotowości postępowania naprawczego. Niewadliwy pozostaje wniosek Sądu akceptujący podjęte przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie, jeżeli jego podstawą było trafne uznanie, że decyzja została oparta na prawidłowo ustalonym i ocenionym materiale dowodowym pozwalającym stwierdzić, że wykonane przez M. S. roboty budowlane dotyczące budowy ziemnego stawu do chowu ryb na działce nr ew. [...] w [...]. nie pozwalają przypisać inwestorowi działania opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sporna inwestycja podlegała zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (skierowane do Starosty K. zgłoszenie z 10 marca 2014 r. nr AB.6743.133.2014) i została zrealizowana w sposób nieodbiegający od ustaleń wynikających z ww. czynności i wymagań obowiązującego prawa. Argumentacja skargi kasacyjna zarzucająca Sądowi I instancji akceptację decyzji, w której treści organ miał dopuścił się szeregu nieścisłości, a także niewyjaśnienia szeregu kwestii, które zdaniem skarżącej są istotne dla wyniku sprawy, pozostaje nieuprawniona. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej, w piśmie z 27 września 2018 r. znak PINB.50.31.2018 (k. 2 akt) PINB nie zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowania ziemnego stawu do chowu ryb na trzech działkach nr ew. [...], [...] i [...]. Treść zawiadomienia odnosiła się do wybudowania stawu na "posesji w [...] nr ew. gr. [...], [...] i [...]" wraz z uszczegółowieniem, że kontrolowane roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie zgłoszenia z 10 marca 2014 r. nr AB.6743.133.2014, co każe uznać, że za przedmiot postępowania został uznany staw do chowu ryb znajdujący się na działce nr ew. [...], a nie żaden inny obiekt budowlany zlokalizowany na wskazanej posesji. Twierdzenie, że organ nie ustalił, na której działce ewidencyjnej stwierdzono budowę stawu i czy inwestor wybudował jeden staw, czy też takich obiektów jest więcej, należy w tych warunkach odrzucić. Okolicznością niesporną pozostaje, że w protokole kontroli z 13 września 2018 r. nr 167/18 PINB ustalił, że na posesji w [...] nr ew. gr. [...], [...] i [...] zostały zrealizowane obiekty różnorakiego charakteru i przeznaczenia. Przywołanie ustaleń wynikających z tego protokołu w treści kontrolowanej decyzji nie sprawia, że PINB w sprawie dotyczącej kontroli legalności stawu wybudowanego na działce nr ew. [...] był zobowiązany swoimi rozważaniami objąć pozostałe obiekty, w tym wskazywane przez skarżącą dwa oczka wodne zlokalizowane na działce nr ew. [...]. Wskazanie w skardze kasacyjnej na rozbieżności odnośnie do faktyczne zlokalizowania tychże oczek i zaznaczenie, że niewyjaśniona została legalność tychże obiektów w postępowaniu zakończonym decyzją WWINB z 21 stycznia 2019 r. odwołuje się do kwestii nieistotnych dla sprawy rozpatrzonej w kontrolowanym postępowaniu, a przez to nierzutujących na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.