II OSK 1763/21

SENTENCJA Dnia 16 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1379/20 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2020 r. znak: DON.7100.105.2020.ABL w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1379/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 8 lutego 2018 r., nr 196/2018, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Świdnicy z dnia 15 listopada 2017 r., nr 374/2017, którą nakazano A. M. i L. B. – współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w W. – wykonanie przeróbek niezbędnych do doprowadzenia garażu na dz. nr [...] w W., do stanu zgodnego z przepisami w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. Przy piśmie z dnia 6 grudnia 2018 r. skarżący w trybie art. 155 K.p.a. zawnioskował o zmianę ww. decyzji PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków wynikających z tej decyzji, a mianowicie przedłużenie tego terminu do dnia 31 grudnia 2019 r., ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania o podział majątku wspólnego, toczącego się przed Sądem Rejonowym w Świdnicy I Wydział Cywilny pod sygn. akt [...]. Natomiast przy piśmie z dnia 21 stycznia 2020 r. skarżący wskazał nowy termin na wykonanie obowiązków, tj. 31 grudnia 2020 r. W piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. WINB wystąpił do stron o informację, czy zgadzają się na zmianę ww. decyzji WINB z 2018 r., informując jednocześnie, że brak odpowiedzi stron na niniejsze pismo, traktowany będzie jako brak zgody na zmianę decyzji. Decyzją dnia 12 marca 2020 r., nr 294/2020, Dolnośląski WINB odmówił zmiany swojej ostatecznej ww. decyzji z 2018 r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję WINB z 2020 r. Organ odwoławczy wskazał na charakter decyzji wydawanej w trybie art. 155 K.p.a. W tym zakresie GINB wyjaśnił, że przesłanką dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., jest m.in. zgoda wszystkich stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji. Jak wskazał organ, stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją WINB z 2018 r., oprócz skarżącego jest również A. M., a zatem jej zgoda była niezbędną przesłanką do zmiany ww. decyzji. Jednak w niniejszej sprawie A. M. na wezwanie organu nie udzieliła żadnej odpowiedzi, z której wynikałaby jej zgoda na zmianę decyzji we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a., w sytuacji gdy jedna ze stron nie wyraża na to zgody, prowadzi do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że decyzja WINB z 2018 r., nie może być zmieniona w trybie przepisu art. 155 K.p.a., z uwagi na brak zgody strony postępowania. W odniesieniu zaś do wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania o podział majątku wspólnego, organ wskazał, że nie może on być rozpoznany w ramach przedmiotowego postępowania, dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej w zakresie terminu nałożonych nią obowiązków. Z kolei odnosząc się do zarzutu, że A. M. nie udzieliła pełnomocnictwa A. W. do reprezentowania jej w tym postępowaniu, organ wskazał, że mimo błędnego doręczenia decyzji z dnia 12 marca 2020 r. A. W. (który był pełnomocnikiem A. M. w sprawie zakończonej ww. decyzją WINB z 2018 r.), okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość skarżonej decyzji, bowiem otrzymała ją również A. M.. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jej uchylenia oraz rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 K.p.a.; art. 77 K.p.a.; art. 155 K.p.a.; art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1379/20, oddalając skargę, wskazał, że brak zgody A. M. (jako strony postępowania) na zmianę ww. decyzji WINB z 2018 r. uniemożliwia dokonania zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Treść pisma WINB z dnia 27 stycznia 2020 r., w którym organ ten wyraźnie wskazał, że nieudzielenie na nie odpowiedzi, będzie traktowane jako brak zgody na zmianę decyzji z dnia 8 lutego 2018 r. jest zrozumiała, a zatem brak odpowiedzi A. M. na powyższe pismo, jest zdaniem Sądu równoznaczny z brakiem jej zgody na zmianę decyzji. Nie było bowiem żadnych przeszkód, z powodu których A. M., nie mogłaby udzielić takiej zgody, jeżeli wyraziłaby taką wolę. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, A. M. osobiście odebrała powyższe pismo w dniu 13 lutego 2020 r. Jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w Świdnicy postępowanie o zniesienie współwłasności spornej nieruchomości. Toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy "zagadnienia wstępnego", które miałoby stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11; z 11 stycznia 2017 r., II OSK 803/16; z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18; z 14 marca 2018 r., II OSK 1268/16; z 11 października 2016 r., II OSK 1067/15). Wynik postępowania o zniesienie współwłasności toczącego się przed Sądem Rejonowym w Świdnicy, nie stanowił bowiem takiego zagadnienia, którego brak rozstrzygnięcia uniemożliwiał jakiekolwiek zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony – zakończenie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie w sprawie o zniesienie współwłasności spornej nieruchomości nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji, podczas gdy postanowienie w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Świdnicy ma wpływ na rozstrzygnięcie, a postępowanie sądowe daje realną możliwość usunięcia przeszkody do legalizacji samowoli budowlanej; - art. 155 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że w każdym przypadku nieudzielenie odpowiedzi na pismo jest równoznaczne z brakiem zgody na zmianę decyzji, podczas gdy organ powinien odebrać od stron w sposób niebudzący wątpliwości stanowisko w sprawie zmiany decyzji. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie trafnie oceniono, że jedna ze stron postępowania nie udzieliła zgody na zmianę decyzji we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Nieudzielenie przez stronę postępowania odpowiedzi na wezwanie organu stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że zgodny nie udzielono. Dlatego nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego jakoby w tych okolicznościach brak zgody miał być dorozumiany, czy też domniemany. Faktem jest bowiem, że strona postępowania nie wyraziła zgody na zmianę decyzji. W tych warunkach organ administracyjny nie mógł więc w oparciu o art. 155 K.p.a. dokonać zmiany ww. decyzji z 2018 r., ponieważ zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że jedną z przesłanek zmiany decyzji jest udzielenie zgody strony postępowania. Tym samym brak zgody uprawniał Sąd I instancji do oceny, że brak jest podstaw do zmiany wnioskowanej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 155 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto Sąd I instancji trafnie ocenił, że postępowanie przed Sądem Powszechnym o zniesienie współwłasności spornej nieruchomości nie stanowi "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym też zakresie Sąd I instancji trafnie wyłożył na czym polega "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w ww. przepisie, a argumentacja w tym zakresie, jako w pełni akceptowana przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wymaga w tym miejscu ponownego przywołania. Co najistotniejsze, w okolicznościach niniejszej sprawy wynik postępowania o zniesienie współwłasności nie stanowi przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 155 K.p.a. Aktualnie bowiem obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej z 2018 r. ciąży na skarżącym i A. M. jako współwłaścicielach nieruchomości. A zatem każde z tych osób jest uprawnione do wykonania nałożonego obowiązku, tj. wykonania wywiewu z garażu o średnicy min. 150 mm; wykonania nawiewu o powierzchni 220 cm2; zlikwidowania jednego stanowiska postojowego w garażu; wykonania obłożenia z blachy ocynkowanej na tylnej elewacji (na wysokości okien); zdemontowania i utylizacji płyt eternitowych. Kwestia rozwodu i konfliktu pomiędzy tymi osobami nie oznacza, że nałożony obowiązek jest niewykonalny prawnie, i że dopiero po podziale majątku możliwym będzie wykonanie nakazu. To dopiero orzeczenie o podziale majątku będzie kreowało nowy (inny) stan prawny dotyczący nieruchomości. Potencjalna możliwość zmiany tego stanu w przyszłości nie oznacza, że aktualnie istnieje przeszkoda do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 155 K.p.a., tym bardziej w sytuacji gdy jedna ze stron postępowania nie udzieliła zgody na zmianę ww. decyzji z 2018 r. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.