II OSK 2067/20

SENTENCJA Dnia 17 listopada 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2067/19 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2067/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2018 r. skarżąca spółka wystąpiła do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] stycznia 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z [...] października 2017 r. w sprawie nałożenia na stronę kary administracyjnej za przywiezienie w dniu [...] września 2017 r. drogą lądową do granicy Polski małoletniego obywatela [...], E. H., nie posiadającego ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Polski. Nową okolicznością faktyczną istniejącą w chwili wydawania decyzji, lecz nieznaną skarżącej i organom prowadzącym postępowanie, ale mającą istotny wpływ na wynik sprawy, było twierdzenie kierowcy autokaru R. K. ujawnione w dniu [...] stycznia 2018 r. w formie pisemnego oświadczenia. Z tego oświadczenia wynika, że przed odjazdem z dworca sprawdził paszport małoletniego E. H., a ten paszport miał cechy paszportu biometrycznego. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. odmówił wznowienia postępowania. Według organu nie zaistniały w sprawie istotne nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał (art. 145 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu zażalenia Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu, podniesiona we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność, że kierujący w dniu [...] września 2017 r. autokarem relacji [...] przypomniał sobie w dniu [...] stycznia 2018 r., że jednak w dniu przewozu dokonał sprawdzenia paszportu małoletniego E. H., była znana sądowi rozpoznającemu skargę na decyzję ostateczną z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1022/18, a strona po oddaleniu nie przedstawiła żadnej nowej okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wspomnianym we wstępie wyrokiem, oddalił skargę na postanowienie z [...] czerwca 2019 r. wskazując, że zaistnienie przesłanek o wznowienie postępowania jest przedmiotem badania z urzędu przy rozpoznawaniu każdej sprawy przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a.). Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nauce prawa jednolicie przyjmuje się, że brak jest przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, gdy skarga na tę decyzję została oddalona przez sąd administracyjny, a jako przesłanki wznowienia podano okoliczności, które temu sądowi były znane. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że WSA w Warszawie, rozpoznając sprawę o sygn. akt IV SA/Wa 1022/18, znał dokument z [...] stycznia 2018 r., który stanowi podstawę wniosku o wznowienie postępowania, bowiem odniósł się do niego w uzasadnieniu wyroku z 2 sierpnia 2018 r. W skardze kasacyjnej wniesionej przez P. sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie zaistnienia którejkolwiek przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny oraz utożsamieniu każdej z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego z naruszeniem prawa, a w efekcie uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ administracji w sposób uzasadniony odmówił wznowienia postępowania, gdyż przesłanki wznowienia zostały zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi na decyzję administracyjną nakładającą karę pieniężną; b) naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem akt sprawy i jej granic mieszczą się też ujawnione po zamknięciu postępowania przed organami nowe okoliczności faktyczne lub dowody, o ile znajdą się w aktach postępowania sądowoadministracyjnego, a w efekcie uznanie przez WSA w Warszawie, że organ administracji w sposób uzasadniony odmówił wznowienia postępowania, skoro sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi na decyzję administracyjną nakładającą karę pieniężną miał możliwość zapoznania się z okolicznościami mogącymi stanowić podstawę do wznowienia postępowania, pomimo iż powyższe okoliczności zostały ujawnione już po wydaniu decyzji administracyjnej i nie uchylił decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.; a w konsekwencji powyższych naruszeń: c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, wynikające z błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., jak opisano pod zarzutem a) oraz b) powyżej, a w efekcie oddalenie wniesionej skargi, pomimo iż zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie: a) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i tym samym pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, aby uchylić postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa przez organ administracji, które to naruszenie uzasadniałoby wznowienie postępowania. Naruszenie prawa przez organ rozpoznający sprawę i okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania muszą zaistnieć do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, nie zaś po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną. W sytuacji zatem, gdy nowe okoliczności, istniejące co prawda w chwili rozpoznawania sprawy przez organy administracji, ale nie znane organom, ani nawet stronie postępowania, wyjdą na jaw po zakończeniu sprawy przed organami administracji, nie da się postawić zarzutu naruszenia prawa przez te organy. Tylko w sytuacji, gdy nowe okoliczności lub dowody były znane organowi, który albo błędnie lub sprzecznie z zasadami postępowania by je ocenił albo bezpodstawnie odmówił dopuszczenia ich jako dowodów w sprawie, można by stwierdzić naruszenie prawa przez organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję z [...] stycznia 2018 r., pomimo iż wiedział o okolicznościach, które mogą stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie miał żadnych podstaw prawnych, aby zaskarżoną decyzję uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nie można zatem twierdzić, że sąd ten w ogóle badał czy zachodzą podstawy do uchylenia decyzji z powodu istnienia przesłanki do wznowienia postępowania. Prowadzi to do wniosku, że nie można w rozpoznawanej sprawie twierdzić, że brak uchylenia przez WSA w Warszawie decyzji nakładającej karę administracyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przesądza o braku podstaw do zbadania, czy zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 1. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanka wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadnia wznowienie postępowania, jeżeli w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Oświadczenie kierowcy autokaru z dnia [...] stycznia 2018 r. zostało złożone już po wydaniu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2018 r., a przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny. Oświadczenie to nie istniało zatem w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie mogło stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Z jego treści wynika, że przed odjazdem z dworca kierowca sprawdził paszport małoletniego E. H. i paszport ten miał cechy paszportu biometrycznego. W sprawie nałożenia kary administracyjnej organ orzekał na podstawie akt administracyjnych, w których widnieje inne oświadczenie - z dnia [...] września 2017 r., a więc z daty przewozu małoletniego nieposiadającego ważnego dokumentu, złożone przez tego samego kierowcę, w którym twierdził, że dokonał sprawdzenia paszportów biometrycznych jedynie rodziców małoletniego, natomiast nie skontrolował paszportu małoletniego. Wskazanie tej okoliczności - kontroli paszportu - zdaniem strony stanowiącej nową okoliczność, która istniała w dniu wydania decyzji - nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ustalenia związane z kontrolą paszportu zostały bowiem poczynione w decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2018 r. i uznane za prawidłowe w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1022/18. Należy w związku z tym uznać, że ustalając stan faktyczny na podstawie oświadczenia kierowcy z dnia [...] września 2017 r. organ w rozpoznawanej sprawie nie naruszył prawa procesowego. Okoliczność ta ma także i takie znaczenie, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew odmiennemu poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej, brak naruszenia prawa przez organ administracji w wyniku wydania decyzji ostatecznej w dniu [...] stycznia 2018 r., nie uniemożliwiał uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ze względu na zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania, która ujawniła się po jej wydaniu, ale w toku postępowania przed WSA w Warszawie, który orzekał w sprawie legalności decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. i oddalił skargę w dniu [...] sierpnia 2018 r. 2.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie ukształtowały się dwa poglądy w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3632/18 i z 19 września 2019 r, sygn. akt. II OSK 1963/19. Według pierwszego z nich, nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14; z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 815/11; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11; z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 963/13; z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2874/18; z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3632/18; z 19 września 2019 r, sygn. akt. II OSK 1963/19; dostępne w CBOIS). W uzasadnieniu tego poglądu wskazuje się także, że na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Jeżeli zatem w dacie wydania decyzji istnieje dowód, który nie jest znany organowi, to decyzja wydana z jego pominięciem zapada z naruszeniem przepisów postępowania, choć nie zawsze winę za pominięcie tego dowodu można przypisać organowi. W doktrynie stanowisko takie prezentują autorzy komentarzy do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 662-663; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341-342; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 529) oraz inni autorzy poruszający rozpatrywane zagadnienie (B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 233-234; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 278-279). 2.2. Według drugiego stanowiska, które podziela skarżąca kasacyjnie, sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest bowiem stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów postępowania. Ujawnienie zatem nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów istniejących w dacie wydawania decyzji a nieznanych organowi w dacie jej wydawania będzie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy powiązane będzie z jakimiś zaniedbaniami ze strony organu (m.in. NSA w wyrokach: z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1714/16; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 227/10; z dnia 25 października 2011, sygn. akt II GSK 453/10; dostępne w CBOIS; oraz w literaturze: J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000/1/16; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 392). 3. Konsekwencją przyjęcia pierwszego poglądu jest uznanie, że zaistnienie każdej z przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. może być utożsamiane z "naruszeniem prawa" i stanowić podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji lub postanowienia organu administracji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (tak: T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 59 i n.). Prezentowane rozumienie omawianego przepisu zapewnia stronie postępowania szerszą realizację jej gwarancji procesowych, bowiem sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchyla decyzję lub postanowienie niezależnie od faktycznego naruszenia prawa przez organ. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1022/18, objął zakresem rozpoznania zarówno oświadczenie kierowcy – R. K. z dnia [...] września 2017 r., jak i oświadczenie z [...] stycznia 2018 r., które zostało ujawnione po wydaniu ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2018 r., w którym ten sam kierowca autobusu stwierdził, że jednak takiego sprawdzenia dokonał. W punkcie V. uzasadnienia wskazał bowiem, że "w oświadczeniach z dnia [...] stycznia 2018 r. (karta 37 akt administracyjnych sprawy) oraz z dnia [...] września 2017 r. (karta 73 akt sprawy) R. K. zawarł informacje, których w toku postępowania nie podważył, nie odwołał ich również przewoźnik. Dokumenty te wystarczająco stwierdzały okoliczności sprawy i nie nasuwały wątpliwości. Brak było podstaw do przesłuchania R. K." Objęcie przez WSA w Warszawie zakresem rozpoznania informacji zawartych w oświadczeniu z [...] stycznia 2018 r., ujawnionych po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ administracji, było przedmiotem oceny sądu. Ujawnione w tym oświadczeniu informacje mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jeżeli sąd uznałby, że mają one charakter istotny i spełniają pozostałe warunki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że za nową okoliczność nie mogło zostać uznane samo oświadczenie, które sporządzone zostało po wydaniu decyzji ostatecznej, a zatem nie istniało w dniu wydania decyzji ostatecznej. 4. Należy również wskazać, że orzeczenie prawomocne, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu oznacza, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jej określonej treści. Powaga rzeczy osądzonej wyklucza natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do tego, co w związku ze skargą zostało już rozstrzygnięte. WSA w Warszawie w wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1022/18, dokonał oceny okoliczności opisanej w oświadczeniu z [...] stycznia 2018 r., stwierdzając, że nie miała ona wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej w sprawie, nakładającej karę administracyjną na przewoźnika. Strona nie wniosła skargi kasacyjnej od tego wyroku. Ponowna ocena okoliczności znanej sądowi administracyjnemu, który wydał prawomocne orzeczenie w sprawie, mogłaby stanowić zatem naruszenie zasady res iudicata. 5. Prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, gdy skarga na tę decyzję została oddalona przez sąd administracyjny, a jako przesłanki wznowienia podano okoliczności, które temu sądowi były znane (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 312/07). Pogląd ten stanowi następstwo uznania, że sąd administracyjny może, powołując się na każdą przesłankę z art. 145 § 1 k.p.a., uchylić decyzję lub postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., niezależnie czy doszło do naruszenia prawa przez organ. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.