II GZ 398/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "A." S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 596/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonych postanowień w sprawie ze skargi "A." S.A. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 24 stycznia 2022 r. nr BOL.611.2.2022 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 lipca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 596/22, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) odmówił "A." S.A. w W. wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 24 stycznia 2022 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 22 grudnia 2021 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w skardze na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania tego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, z uwagi na zagrożenie znaczną szkodą finansową, w sytuacji uznania, że możliwe jest prowadzenie wielu kontroli przedsiębiorcy w jednym czasie. Odmawiając wstrzymania wykonania postanowień obu instancji WSA stwierdził, że przedmiotem wniosku o wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji (postanowienia), jeżeli nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Do wykonania nie kwalifikują się natomiast te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonych nie wymagają czynności ze strony ich adresatów. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą których zostają na niego nałożone obowiązki. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie jest postanowienie organu w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Zdaniem WSA, takie rozstrzygnięcie nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, w tym w szczególności w drodze przymusu, a zatem nie może spowodować bezpośrednich zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w postaci wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła "A." S.A. w W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zsądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 24 stycznia 2022 r. (w sprawie utrzymania w mocy postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu) oraz postanowienia z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 22/KO (w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu) i błędne uznanie, że wstrzymanie wyżej wspomnianych postanowień nie podlega wykonaniu, podczas gdy w uzasadnieniu skargi złożonej w niniejszej sprawie wskazano, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, możliwe jest prowadzenie wielu kontroli przedsiębiorcy w jednym czasie, pozbawiając Skarżącą możliwości aktywnej obrony jej praw. O ile zatem bezpośrednio odmowa wszczęcia postępowania nie podlega wykonaniu, to pośrednio postanowienie to nakazuje Skarżącej znoszenie stanu faktycznego, w którym pozbawiona jest ona możliwości obrony swoich praw poprzez uczestnictwo w postępowaniach kontrolnych dotyczących produkowanych przez Skarżącą towarów, a w efekcie znoszenie i realizowanie zaleceń pokontrolnych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że nie jest zasadą, iż każda decyzja odmowna nie nadaje się do wykonania. Brak wstrzymania wykonania w rozpoznawanej sprawie postanowienia odmownego sprowadza się do znoszenia konsekwencji kontroli prowadzonych bez udziału skarżącej i przymus realizacji zaleceń pokontrolnych wydanych bez wysłuchania skarżącej, w tym np. zmiana oznakowania produkowanych towarów. Wnosząca zażalenie wskazała, że jakiekolwiek negatywne dla niej skutki tych wielu kontroli powodują potencjalne ryzyko odszkodowawcze lub ryzyko kar i sankcji administracyjnych bezpośrednio dla skarżącej jako producenta. W ocenie strony, uzasadnieniem dla wniosku o wstrzymanie wykonania postanowień jest okoliczność zagrażającej jej znaczącej szkody finansowej w sytuacji uznania, że możliwe jest prowadzenie wielu kontroli przedsiębiorcy w jednym czasie, pozbawiając jej możliwości aktywnej obrony swoich interesów, bieżącego składania wyjaśnień czy realizacji zaleceń pokontrolnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu obowiązany jest wskazać okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają wniosek, co do tego, że wykonanie aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenie skutki. Jego twierdzenia powinny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej. Przedmiotem ochrony tymczasowej, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 205, poz. 1954 ze zm.) takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest zatem każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu działania innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (vide: postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt I GZ 40/19). Należy w tym miejscu podkreślić, że znoszenie przez stronę działania innych podmiotów, by mogło być interpretowane pod kątem możliwości zastosowania ochrony tymczasowej przed takim działaniem, należy rozumieć jako działanie w znaczeniu materialnoprawnym. Postanowienie o kontynuowaniu przez uprawniony organ czynności kontrolnych w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w żadnej mierze nie kształtuje nowych praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a zatem działania organów, które podmiot w takiej sytuacji znosi nie wywołują dla niego skutków w znaczeniu materialnoprawnym. Kontynuowanie działania organów kontrolujących, choć może wiązać się dla podmiotu z pewną uciążliwością, samo w sobie nie stanowi jeszcze aktu władztwa publicznego, kształtującego nowy stan prawny regulujący sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Akt administracyjny, wywołujący po stronie adresata niedogodność w postaci znoszenia kontynuowania przez organy czynności kontrolnych, nie cechuje się przymiotem wykonalności, bowiem nie chodzi tutaj o znoszenie działania w znaczeniu materialnoprawnym, prawo kształtującym. W świetle powyższego stwierdzić należy, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania, a w konsekwencji nie każdy mógłby podlegać wstrzymaniu. Najogólniej mówiąc wstrzymanie wykonania dotyczy tylko aktu, który wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie zostało wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Nie nakłada ono zatem na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., zażalenie oddalił.