VIII SA/Wa 464/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W związku z wnioskiem T. K. z [...] lutego 2019 r. oraz G. K. z [...] lutego 2019 r. o ustalenie uprawnień do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi K., Starosta G. (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 149 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 8a ust. 5 i art. 8b ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703, dalej: u.z.w.g.), zmienił decyzję własną z [...] listopada 2018 r., znak: [...], w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi K., gmina B. oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów zgodnie z u.z.w.g., poprzez dopisanie do wykazu osób uprawnionych dwóch udziałowców w pozycji nr 5 i 7. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał art. 155 k.p.a. i wskazał, że wnioskodawcy: T. K. i G. K. użytkują grunty Wspólnoty, z których płacili podatek. Złożone przez nich wnioski o ustalenie uprawnień do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi K. spełniają wymogi, stąd należało uznać je za zasadne. Na skutek odwołania T. K. (dalej: strona, skarżący) zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], znak: [...] (sprostowaną postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2020 r.) Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8m u.z.w.g., utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], Starosta ustalił, że działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie ewidencyjnym K., gmina B., stanowi Wspólnotę Gruntową wsi K. Decyzja ta stała się ostateczna [...] stycznia 2017 r. Z kolei decyzją z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 8a ust. 7 u.z.w.g., Starosta orzekł o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie. Decyzja stała się ostateczna [...] lipca 2017 r. Następnie Starosta prowadził postępowanie na podstawie art. 8c u.z.w.g., które zostało zakończone wydaniem decyzji z [...] listopada 2018 r., Nr [...], znak: [...], orzekającej o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie na podstawie art. 6a u.z.w.g., zmienionej następnie decyzją z [...] lutego 2019 r. Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda wskazał, że skarżący wywodził przysługiwanie tytułu własności do działki nr [...] z kopii aktu notarialnego z [...] czerwca 1938 r., rep. Nr [...]. Akt ten dotyczył nabycia przez matkę skarżącego od W. K. połowy działu gruntu o powierzchni [...] dziesięcin [...] sążeni kwadratowych oraz [...] części niepodzielnych działu gruntu o powierzchni [...] dziesięcin [...] sążeni kwadratowych należących do składu dóbr "G. A.B" w gminie B.. Skarżący nie złożył dokumentów potwierdzających, jakim aktualnie działkom ewidencyjnym odpowiada opisany w akcie notarialnym grunt. Brak było także dokumentu potwierdzającego następstwo prawne skarżącego po P. K. Także inne przedłożone wraz z odwołaniem dokumenty nie były wystarczające do uznania, że przysługują mu prawa do działki nr [...] we wsi K. Złożony zaś przez stronę wniosek o uwłaszczenie na działce nr [...] był niepodpisany i nieopatrzony datą. Nie zgadzając się z ww. decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] i nie rozumie, dlaczego Wojewoda uznał, że nie złożył dokumentów potwierdzających jego własność. Dołączył akt własności ziemi, w którym wskazane są działki będące własnością jego rodziców. Również akt notarialny z 1938 r. odnosi się do działki nr [...]. Numery działek mogły się zmienić, ale - zdaniem skarżącego - powinien to ustalić Wojewoda. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu według wskazanych reguł oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy prawa materialnego (art. 8a u.z.w.g.) oraz przepisy postępowania administracyjnego (art. 155 k.p.a.) w sposób wpływający na wynik sprawy. Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Materialnoprawną jej podstawę stanowiły przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w brzmieniu po nowelizacji dokonanej mocą ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276). Na jej podstawie do ustawy z 1 stycznia 2016 r., na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej, po art. 8 dodano art. 8a-8o. Celem wprowadzonych zmian było dostosowanie obowiązującej ustawy do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, a także spowodowanie uregulowania stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Zasadniczym założeniem ustawodawcy było ostateczne uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej - druk sejmowy VII.3193). Zgodnie z art. 8a ust. 1 u.z.w.g. ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Stosownie zaś do art. 8a ust. 5 u.z.w.g. decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie wydaje Starosta. Według art. 14 u.z.w.g. osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 zdanie drugie u.z.w.g. wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że celem art. 8a u.z.w.g. nie było umożliwienie zainteresowanym podmiotom dokonania zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnotach gruntowych (...). W sytuacji, gdy wspólnota gruntowa funkcjonuje w obrocie prawnym, ustanowiony został wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, to wszelkie późniejsze zmiany w tym zakresie powinny odbywać się przy zastosowaniu art. 18 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r., II OSK 3225/17, LEX nr 2526664). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd zauważa, że decyzją Starosty G. z [...] grudnia 2016 r., a więc na gruncie znowelizowanej już ustawy, ustalono, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowi Wspólnotę Gruntową wsi K. Z kolei decyzją z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ust. 7 u.z.w.g., Starosta orzekł o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie. Następnie, na skutek wniosku uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, Starosta prowadził postępowanie na podstawie art. 8c u.z.w.g., które zostało zakończone wydaniem decyzji z [...] listopada 2018 r., Nr [...], znak: [...], orzekającej o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Zatem skoro został już raz – decyzją z [...] listopada 2018 r. Nr [...] – ustalony wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, a więc stan prawny tej nieruchomości jest uregulowany, brak było podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania przez organ I instancji art. 8a u.z.w.g., gdyż przepis ten nie służy do zmiany wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych są możliwe. Należy ich jednak dokonać w trybie przywołanego wyżej art. 18 ust. 2 u.z.w.g., mając na uwadze, że inicjatywa w tym względzie przysługuje jedynie zarządowi spółki (por. wyrok WSA w Kielcach z 6 lutego 2019 r., II SA/Ke 20/19, CBOSA i powołane tam orzecznictwo). Takiego uprawnienia nie ma skarżący, a to m. in. jego wniosek zainicjował przedmiotowe postępowania. Co więcej, organy orzekające w sprawie niniejszej pominęły fakt, że dla zaistniałych po wydaniu decyzji zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej w przepisach u.z.w.g. nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej. Wpis uprawnionych do korzystania ze wspólnoty czy jego zmiana następuje poprzez uwidocznienie (wpisanie) tych danych w ewidencji gruntów (por. wyrok WSA w Lublinie z 13 lutego 2020 r., III SA/Lu 643/19, publ. CBOSA). Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był również przepis art. 155 k.p.a., z którego wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem; jego celem jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, Lex nr 320845, wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., II OSK 1810/09, Lex nr 746810). Zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może więc być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Rozważenie możliwości stosowania trybu z art. 155 k.p.a. wymaga od organu uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Z tożsamością sprawy mamy zatem do czynienia wówczas, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego podmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7, uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r./, II GPS 2/09, ONSA WSA 2010/1, poz.4). Z treści art. 155 k.p.a. wynika również, że niezbędne jest wyraźne wyrażenie zgody strony (stron) na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Poza tym istotna jest uwaga, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., I OSK 1544/10, Lex nr 745078). Kontrolowana decyzja dokonała jednak zmiany decyzji ostatecznej w kierunku poszerzenia kręgu uczestników postępowania w sprawie wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi K. Zdaniem Sądu organy orzekające w ogóle więc nie przeanalizowały, czy w przedmiotowej sprawie dopuszczalny jest nadzwyczajny tryb postępowania zmierzający do wzruszenia decyzji Starosty z [...] listopada 2018 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Końcowo należy wskazać – w odniesieniu do żądania skarżącego dołączonego do odwołania dotyczącego ustalenia, że działka nr [...] jest własnością jego rodziców, że zgodnie z art. 8o u.z.w.g. strona może żądać wzruszenia decyzji ostatecznych Starosty: z [...] grudnia 2016 r., Nr [...] (w przedmiocie ustalenia, że działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie ewidencyjnym K., gmina B., stanowi Wspólnotę Gruntową wsi K.) oraz z [...] listopada 2018 r., Nr [...] (w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie) w trybie art. 145 k.p.a. (wznowienie postępowania) oraz art. 156 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji), w ciągu 5 lat od dnia, w którym decyzje te stały się ostateczne. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.