I GSK 474/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 933/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części i odmowy przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw w zmniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 933/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. nad Wisłą na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w części i odmowy przyznania środków finansowych dla wstępnie uznanych grup producentów. Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchyłenie decyzji Prezesa ARiMR w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r., w zaskarżonej części, pomimo że organ ten dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania; nadto organ poprzez przyjętą przez siebie interpretację przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. Nr 98, poz. 822), a także zatwierdzając zmiany w planie dochodzenia do uznania (dalej: PDU) składane przez skarżącą utwierdzał ją w przekonaniu odnośnie prawidłowości postępowania skarżącej w zakresie sposobu, terminu i zasad rozliczenia inwestycji, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 4 i § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wobec skarżącej brak jest podstaw do przyznania wnioskowanej przez nią pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.564.921,50 zł, podczas gdy wnikliwa analiza całokształtu materiału dowodowego wskazuje, że kwestionowana przez Sąd inwestycja (tj. nabycie nieruchomości w D. i K.) została zatwierdzona w PDU za okres I półrocza 1 roku i w tym też okresie - zgodnie z zatwierdzonym PDU - nastąpił jej zakup, zaś zgłoszenie do rozliczenia inwestycji dot. nieruchomości gruntowych niezabudowanych w II półroczu 5 roku uzasadnione było przyjętą przez sam organ, tj. ARiMR interpretacją przepisów ww. rozporządzenia. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 933/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. [...] kwietnia 2015 r. A. sp. z o.o. w D. nad Wisłą złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., tj. II półrocze piątego roku realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. W okresie od 18 do 28 sierpnia 2015 r. inspektorzy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzili kontrolę w siedzibie Grupy. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół. Organ I instancji przyznał pomoc finansową dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw w zmniejszonej wysokości, w tym: pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 342.874,92 złotych; pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 35.260.678,50 złotych, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1.564.921,50 złotych oraz nałożenia kary finansowej w wysokości 1.564.921,50 złotych. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Prezes ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i nałożenia kary finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, oraz przyznał dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.564.921,50 złotych za II półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.564.921,50 złotych. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie odmówił przyznania Grupie pomocy finansowej w wysokości 1.564.921,50 złotych na realizację inwestycji, w tym: 299.750 złotych z tytułu zakupu gruntów w D. nad Wisłą i 1.799.800 złotych z tytułu zakupu gruntów w K., które zostały zrealizowane w I połowie pierwszego roku realizacji PDU, a w planie dochodzenia do uznania zostały ujęte do realizacji: w przypadku zakupu gruntów w D. nad Wisłą - w II półroczu piątego roku (w pierwotnej wersji planu w I połowie drugiego roku), w przypadku zakupu gruntów w K. - w II półroczu trzeciego roku (w pierwotnej wersji planu w I połowie drugiego roku). Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Autor skargi kasacyjnej wskazał w uzasadnieniu, że naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli polegało na publicznym prezentowaniu przez organ błędnej wykładni przepisów rozporządzenia wykonawczego, podtrzymywanej w bezpośrednich kontaktach ze stroną. Podniesiony zarzut naruszenia art. 8 kpa nie jest trafny, ponieważ Sąd I instancji uwzględnił ten zarzut rozpoznając skargę. W tych ramach uzasadnił, że również organ odwoławczy uwzględnił ten zarzut uchylając karę finansową nałożoną na Grupę przez organ I instancji. Ponadto należy wskazać, że wykładnia przepisów prawa materialnego tj. przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania miała miejsce na etapie stosowania prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez co podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skuteczny Zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa niepodważonym przez stronę skarżącą było, że Grupa nabyła 29 czerwca 2010 r. grunty w D. nad Wisłą, a 30 czerwca 2010 r. prawo użytkowania wieczystego działek w K. Skoro prawa te zostały nabyte w 2010 r. to oznacza że wskazane inwestycje zostały wykonane w I połowie pierwszego roku zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania, który był wykonywany przez Grupę w okresie pięciu lat, tj. od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2014 r. Ustalono zatem, że Grupa wniosła o przyznanie pomocy finansowej dla inwestycji zrealizowanych w innym okresie wykonywania zatwierdzonego PDU, tj. w I półroczu pierwszego roku, niż okres, którego dotyczył wniosek złożony [...] kwietnia 2015 r. o zwrot części środków finansowych, tj. II półrocze piątego roku PDU. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj., że Grupa wniosła o przyznanie pomocy finansowej dla inwestycji zrealizowanych w innym okresie wykonywania zatwierdzonego PDU, tj. w I półroczu pierwszego roku, niż okres, którego dotyczył wniosek złożony [...] kwietnia 2015 r. o zwrot części środków finansowych, tj. II półrocze piątego roku PDU. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.