II GSK 970/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 147/19 w sprawie ze skargi N. G. i G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 147/19, działając na podstawie ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi N. G. i G. G. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. P. W. (dalej jako: "uczestnik postępowania") wystąpił do Burmistrza M. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie spożywczym Ż. [...] przy ul. [...] K.. Do wniosku załączył między innymi zgodę na sprzedaż alkoholu wyrażoną przez A. Sp. z o.o. w K. (dalej jako: "Spółka") wraz z KRS Spółki. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. wydał firmie B. P. W. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia – poza miejscem sprzedaży na czas od [...] lipca 2018 r. do [...] marca 2021 r. Skarżący wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeanalizowaniu akt sprawy oraz pisma Spółki z dnia [...] listopada 2018 r. uznać należało, że dotychczasowym zarządcą budynku była Spółka. Kolegium wskazało, że w oświadczeniu z [...] kwietnia 2014 r. ogół właścicieli budynku położonego w K. przy ul. [...] wyraził zgodę na zorganizowanie i prowadzenie sklepu detalicznego, głównie z branży spożywczej, prowadzącego sprzedaż m.in. napojów alkoholowych w godzinach pracy sklepu. Zatem w ocenie Kolegium, w dniu wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu przy ul. [...] K. była udzielona zgoda o jakiej mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia [...] października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2137; dalej jako: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi"). W odniesieniu do zarzutu skarżących, że jako jedyni nie wyrazili zgody, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie mamy do czynienia w ogóle z brakiem zgody współwłaścicieli budynku, gdyż zgoda została wyrażona przez zarządcę budynku i nie była kwestionowana przez pozostałych współwłaścicieli. Zatem w ocenie organu drugiej instancji brak zgody skarżących nie stanowił podstawy do stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skargę na powyższą decyzję złożyli skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę uwzględnił. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący, będąc współwłaścicielem w części wynoszącej 262/1536 udziałów w budynku, w którym jest zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych zgody nie udzielili. Zgodę taką wyraziła Spółka wskazując w przedłożonym dokumencie, że jest zarządcą nieruchomości. Sąd wskazał, że rzeczą organu rozpatrującego wniosek było zbadanie, czy przedsiębiorstwu temu status zarządcy rzeczywiście przysługiwał. W aktach administracyjnych brak jest umowy współwłaścicieli lub orzeczenia sądu, które mogłyby wskazywać Spółkę jako zarządcę lub administratora nieruchomości. Nie ma zatem żadnych podstaw, by podmiotowi temu przypisać taki status. Sąd podkreślił, że nie było żadnych podstaw, by uznawać zgodę na sprzedaż alkoholu wyrażoną w 2014 r. przez ówczesnych właścicieli lokali przy ul. [...] w K. za wiążącą wobec nowych właścicieli. Skutek taki musiałby zostać wyprowadzony z konkretnego oświadczenia woli nowych właścicieli – członków wspólnoty mieszkaniowej. Stwierdzenie braku zgody właścicieli lokali w budynku przy ul. [...] w K. na sprzedaż alkoholu skutkować powinno wydaniem decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia. Sąd wyjaśnił, że celem wprowadzenia przesłanki zgody na sprzedaż napojów alkoholowych było zapewnienie ochrony praw właścicieli lokali w budynkach mieszkalnych przed niekorzystnymi skutkami tej specyficznej działalności gospodarczej. Uzasadnione były obawy ustawodawcy, co do negatywnych zjawisk związanych z prowadzeniem tego rodzaju działalności gospodarczej, a mogących mieć wpływ na podstawową - mieszkalną funkcję budynku Współwłaściciele budynku wielorodzinnego, w którym zlokalizowany ma być punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie uczestniczą w postępowaniu o udzielenie stosownego zezwolenia. Ustawodawca założył bowiem, że ich interes prawny zabezpieczony będzie poprzez wymóg załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia ich zgody na taką sprzedaż. Sąd wskazał, że prawidłowej zgody, wyrażonej przez podmioty uprawnione wnioskodawca nie posiadał, a mimo to uzyskał zezwolenie, to środkiem obrony właścicieli przed skutkami wadliwej decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, mógł być wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. II Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył uczestnik postępowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj: 1. przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie, że skarżący do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie dołączył zgody przewidzianej w cyt. wyżej przepisie; 2. przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.; dalej jako: "ustawa o własności lokali") poprzez przyjęcie, że A. spółka zoo w K., nie sprawowała zarządu nieruchomością wspólną. III Pismo pt.: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" złożył uczestnik postępowania A. wskazując, że w pełni podziela treść skargi kasacyjnej. Pismo złożyli także skarżący wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wy maga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, udzielonego decyzją Burmistrza M., zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku organ nadzoru należało przyjąć, że wydanie "inkryminowanego" zezwolenia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powoduje, że decyzja o odmowie stwierdzenia jego nieważności nie mogła był uznana za prawidłową. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu pierwszej instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Ocena zasadności zarzutów kasacyjnych adresowanych wobec zaskarżonego wyroku wymaga przede wszystkim przypomnienia – albowiem nie jest to bez znaczenia – że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), a w tym kontekście, że z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – wynika, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: [...] maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; [...] października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; [...] lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; [...] grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; [...] lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających za nie mniej wymagające przypomnienia należy uznać i to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. stanowiąca w rozpatrywanej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem, została wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych. W tej zaś mierze trzeba przede wszystkim podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona wadą (jedną z wad), o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest więc sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga. Jeżeli więc przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. – co oznacza, że organ nadzoru jedynie kontroluje prawidłowości samej decyzji administracyjnej – to siłą rzeczy żadne inne uchybienia, nawet jeżeli zaistniały, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione i nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Konsekwencję powyższego jest to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dokonywana ocena przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej obowiązków, albowiem ocenia się w nim wyłącznie to, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13). Uwzględniając powyższe, w odpowiedzi na stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z przedstawionych na wstępie uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że zarzuty te nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim dlatego, że o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest wnioskować, ani na podstawie samych tych zarzutów – abstrahując w tej mierze już nawet od enigmatycznego sposobu ich skonstruowania, który daleki jest od wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie pkt 1 art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: [...] lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; [...] listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; [...] października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15) – ani też na podstawie prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji, albowiem zupełnie pomijają one tę istotną okoliczność, że decyzja kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji została wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, co w relacji do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku wymagało podjęcia z nim polemiki, przede wszystkim, na tej właśnie płaszczyźnie. W tym zwłaszcza na gruncie przesłanek wnioskowania wojewódzkiego sądu administracyjnego odnośnie do oceny, że wbrew stanowisku organu nadzoru "inkryminowaną" decyzję Burmistrza M. – stanowiącą przedmiot postępowania nieważnościowego – należało uznać za obarczoną kwalifikowaną wadą prawną, a to wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze skargi kasacyjnie nie wynika, aby strona skarżąca w jakimkolwiek stopniu, czy też zakresie podważała stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do zaktualizowania się przesłanek oceny wydania "inkryminowanej" decyzji z kwalifikowaną wadą prawną. W tym zwłaszcza z pozycji zarzutów oraz prezentowanych w ich uzasadnieniu argumentów, które w relacji do przedmiotu, celu oraz funkcji postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz osadzonego na gruncie zasady trwałości decyzji ostatecznych założenia odnośnie do potrzeby ścisłej wykładni przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., których katalog jest zamknięty (por. np. wyroki NSA z dnia: [...] września 1999 r., sygn. akt IV SA 1380/97; [...] czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1889/97; wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 2000 r. sygn. akt III RN 62/00), a także w relacji do przyjmowanego w orzecznictwie oraz w doktrynie rozumienia zwrotu "wydania decyzji z rażącym naruszeniem", można byłoby uznać za przekonujące dla wykazania tezy przeciwnej, a w konsekwencji dla wykazania, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Zarzutów tego rodzaju – ani też innych, których postawienie można byłoby ewentualnie rozważać – skarga kasacyjna jednak nie stawia, co wobec jej deficytów prowadzi do wniosku, że nie mogła być ona uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie, za skuteczną. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.