I OSK 2208/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3292/14 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3292/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi A. T. (dalej, jako: "skarżąca") - na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stawnie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca w dniu 3 kwietnia 2014 r., złożyła ustny wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], przyznał skarżącej zasiłek celowy na spłatę zaległości w opłatach za gaz. Powyższą decyzję strona skarżąca odebrała osobiście w dniu 22 kwietnia 2014 r., a następnie w dniu 26 września 2014 r. wniosła drogą elektroniczną do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy pismo, w którym zaskarżyła "wszystkie decyzje od kwietnia b.r." wydane w stosunku do niej przez ten organ. Powyższe odwołanie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wraz z informacją, iż dotyczy ono łącznie 14 decyzji wydanych w stosunku do skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], stwierdziło, że skarżąca swoje odwołanie od decyzji złożyła po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym obecnie wyrokiem, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Kolegium. Sąd wskazał, że skarga jest zasadna, jednakże z powodów niezależnych od wskazanych w jej treści. W ocenie Sądu, rozpoznane przez Kolegium odwołanie skarżącej nie spełnia wymogów formalnych, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia organu wydanego w związku z jego złożeniem. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Natomiast zgodnie z § 3 zd. 1 ww. przepisu, podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Z akt administracyjnych nadesłanych przez organ do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę wynika bezspornie, że wniesione drogą elektroniczną odwołanie skarżącej od decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu 25 kwietnia 2014 r., nie zostało przez nią podpisane. Brak podpisu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Brak podpisu pod podaniem złożonym drogą elektroniczną można uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też poprzez wniesienie tego podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem własnoręcznym. Tymczasem organ odwoławczy nie wzywał skarżącej do uzupełnienia tego braku. W ocenie Sądu, przy wydaniu kwestionowanego postanowienia doszło zatem do rażącego naruszenia przepisów procesowych, co w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ppsa skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności. Zapadłe w sprawie postanowienie jako wydane w związku z pismem (odwołaniem), które nie zostało podpisane narusza, zdaniem Sądu I instancji, art. 63 § 3 k.p.a. i naruszenie to należy kwalifikować jako rażące. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owe orzeczenie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie rozpoznania odwołania, które obarczone było istotnym brakiem formalnym, wyłączającym skuteczność prawną tego "pisma". Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że w sprawie w sposób rażący naruszony został art. 63 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie). Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bez wątpienia odwołanie skarżącej zawiera brak formalny w postaci braku jej podpisu. Nie można jednak nie dostrzec, zdaniem Kolegium, że zostało ono wniesione po terminie. W tej sytuacji, nawet usunięcie ww. braku formalnego nie mogłoby wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem również po usunięciu tego braku, organ zobligowany byłby wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W obu przypadkach mamy tożsame rozstrzygnięcia. Nie zachodzi przypadek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zwrócił dalej uwagę, że w przypadku stwierdzenia przedmiotowego braku formalnego odwołania oraz stwierdzenia jednocześnie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, przepisy k.p.a. w sposób jednoznaczny nie określają, czy wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia braku formalnego czy też może być wydane z pominięciem tego wezwania. A zatem kwestia ta rozstrzygana jest jedynie w drodze interpretacji. Z uwagi zaś na konieczność rozstrzygnięcia omawianej kwestii w drodze wykładni bezpodstawnym jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego twierdzenie, że naruszenie to ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i że jest ewidentnym bezprawiem, którego nigdy nie można usprawiedliwić ani tolerować. Dodatkowo wskazano, że mając na względzie zasady wynikające z art. 8 i art. 12 k.p.a., Kolegium uznało za zasadne rozstrzygnięcie sprawy bez zmuszania strony do dokonywania dodatkowej czynności, która w żaden sposób nie mogła wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia, a której dokonanie mogło dawać stronie przeświadczenie, że sprawa zostanie co najmniej merytorycznie załatwiona. Ocena zatem stopnia naruszenia prawa przedmiotowym postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania powinna być dokonana także w kontekście ww. zasad postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Co do zasady, przepis prawa, którego rażące naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji (postanowienia), to przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie przepisu postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to tylko i wyłącznie takie naruszenie, w następstwie którego dochodzi do zniweczenia podstawowych gwarancji procesowych strony, a jednocześnie jest to uchybienie niestanowiące podstawy wznowienia postępowania. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat 80-tych prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do spełnienia 2 i 3 przesłanki warunkujących uznanie naruszenia art. 63 § 3 k.p.a. za rażące. Powyższe uchybienie bowiem nie pozbawiło skarżącej możliwości dochodzenia swego interesu prawnego, czego dowodem jest rozpoznanie jej sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie można również uznać, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie spowodowało, że nie jest możliwe jego zaakceptowanie jako aktu administracyjnego wydanego przez organy praworządnego państwa, ponieważ złożone przez nią odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, mimo prawidłowego pouczenia przez organ I instancji. Wziąwszy to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie co prawda doszło naruszenia art. 63 § 3 k.p.a., jednakże w stopniu pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., postanowił skargę kasacyjną uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a., ponieważ zasądzenie ich na rzecz organu administracji, który naruszył tryb procedowania w sprawie, choćby w sposób nieistotny, pozostawałoby w sprzeczności z istotą wymiaru sprawiedliwości.