III SA/Lu 899/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Dyrektora L. o Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Z. B. płatności dla obszarów Natura 2000. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Z. B. wniósł o przyznanie pomocy (rekompensatę) dla obszarów Natura 2000 "[...]" stanowiących jego własność. Skarżący podkreślił, że obszar ten objęty został obowiązkiem ochrony na podstawie decyzji Komisji nr 2011/64/UE z dnia 10 stycznia 2011 r. co uzasadnia żądanie rekompensaty na podstawie art. 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347, s. 487), dalej: rozporządzenie WE nr 1305/2013. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że art. 30 rozporządzenia WE nr 1305/2013 przewiduje płatność dla obszarów Natura 2000, w celu zrekompensowania beneficjentom dodatkowych kosztów i utraconych dochodów w wyniku niedogodności. Powyższe działanie nie zostało jednak przewidziane w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 z późn. zm.), dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 20 lutego 2015 r. W związku z tym nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie przyznania płatności. W wyniku wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 64a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Co prawda zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.), dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 7 marca 2007 r., program obejmuje działanie - płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej, jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydał rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania wypłaty dla tego działania, do czego zobowiązywał go art. 29 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że rozporządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i jego brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez organ administracji, który nie jest upoważniony do uzupełniania przepisów. Organy administracji mogą działać tylko na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Z. B. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skargi Z. B. powołał się na rozporządzenie nr 1305/2013. Zarzucił, że zwłoka właściwego organu w wydaniu rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności nie może naruszać jego uprawnień. Skarżący podkreślił, że Minister Rolnictwa, zobowiązany do wydania rozporządzenia, pozostaje w bezczynności, co naraża go na szkodę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Z. B. płatności dla obszarów Natura 2000. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał na brak podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Powołując się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 7 marca 2007 r. podniósł, że wprawdzie program obejmuje działanie - płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej, jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydał rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania wypłaty dla tego działania, do czego zobowiązywał go art. 29 ust. 1 ustawy. Brak rozporządzenia uniemożliwia natomiast rozpoznanie sprawy przez organ administracji, który nie jest upoważniony do uzupełniania przepisów. W tym miejscu należy jednak zauważyć, stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Powyższa zasada znajduje również odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 20 lutego 2015 r. (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.), w myśl którego, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. Powyższe oznacza m. in., że wydając w konkretnej sprawie administracyjnej decyzję (postanowienie), organ musi stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania. Tylko tego rodzaju postępowanie może bowiem być uznane za legalne (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., I OSK 389/11). W rozpoznawanej sprawie Z. B. wniosek o przyznanie pomocy (rekompensatę) dla obszarów Natura 2000 "[...]" złożył w dniu [...] marca 2015 r. W tym dniu obowiązywała już ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, która weszła w życie w dniu 15 marca 2015 r. Skoro zatem wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło z dniem [...] marca 2015 r. (tj. z dniem złożenia przez skarżącego wniosku), a więc po wejściu w życie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 20 lutego 2015 r., to postępowanie powinno być przeprowadzone już na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 15 marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], rozpoznając wniosek skarżącego powołał się na przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 20 lutego 2015 r. i stwierdził, że ustawa ta została przygotowana w oparciu o przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 i zawiera działania realizowane na terytorium RP. Z treści art. 3 ust. 1 w/w ustawy, w którym wymienione zostały działania na terytorium Polski wynika, że działanie wskazane w art. 30 rozporządzenia WE nr 1305/2013 w zakresie płatności dla obszarów Natura 2000 i płatności związanych z ramową dyrektywą wodną nie zostały przewidziane do realizacji. Wobec braku przepisów krajowych dla działania wymienionego w art. 30 rozporządzenia WE nr 1305/2013, które umożliwiałyby przyznanie powyższej płatności, brak jest podstaw do wszczęcia postepowania. Tymczasem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego przez skarżącego zażalenia, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił brzmienie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 7 marca 2007 r. (art. 5 ust. 1) i tym samym powołał się na przepisy prawa, które w niniejszej sprawie nie obowiązywały. Nie odniósł się natomiast w żaden sposób do stanowiska organu I instancji odnośnie braku podstaw prawnych do przyznania skarżącemu płatności dla obszarów Natura 2000 na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 20 lutego 2015 r. W świetle powyższych okoliczności nie budzi wątpliwości, że organ II instancji rozpatrując zażalenie zastosował przepisy prawne, które nie mają zastosowania w sprawie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji weźmie pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności i wydania postanowienia i oceni, czy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.