II SA/Gl 782/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] – w częściach dotyczących wykonanych krawężników i w tym zakresie umarza postępowanie administracyjne; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych na budynku przy ul. [...] w B., wykraczających poza zakres zgłoszenia z dnia [...] r., obejmującego remont stropodachu oraz zgłoszenia z dnia [...] r. na remont budynku, a polegających na montażu krawężników betonowych w strefie wjazdów do garażu oraz powiększeniu istniejących otworów okiennych na otwory balkonowe w budynku oficyny. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], organ nadzoru budowlanego I instancji działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał J. W. – "A" Sp. z o.o. w B., wstrzymanie robót budowlanych, związanych z przebudową budynku oficyny, polegających na powiększeniu istniejących otworów okiennych na okna balkonowe przy uwzględnieniu wykonanych krawężników betonowych, usytuowanych wzdłuż istniejącego muru oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni projektu powykonawczego przebudowy. Powołując się na wynik kontroli z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor bez wymaganego zgłoszenia zamontował krawężniki betonowe na długości ok. 17m, ułożone częściowo w strefie wjazdu do trzech garaży murowanych, w odległości ok. 4,75m od bramy wjazdowej do tych garaży. Inwestor dokonał co prawda zgłoszenia remontu przedmiotowego budynku, lecz z przekroczeniem zakresu zgłoszonych robót w budynku oficyny dokonał też powiększenia 14 otworów okiennych na okna typu balkonowego, z czego w 8 otworach zamontowano drzwi balkonowe plastikowe PCV, a pozostałe otwory zostały zabezpieczone tymczasowo płytami drewnopochodnymi. Ponadto, w budynku oficyny trwały roboty, polegające na rozprowadzeniu instalacji ogrzewania podłogowego, nowej instalacji elektrycznej i zamontowaniu nowych nadproży. Roboty te stanowiły zdaniem organu, przebudowę budynku, na którą inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia, co wymagało wdrożenia postępowania celem ich zalegalizowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie Prezes Spółki "A" wskazał na bezpodstawność zarzutów i brak należytego uzasadnienia prawnego oraz pominięcie argumentacji strony, zawartej w wyjaśnieniu z dnia [...]r. Zaskarżonym postanowieniem, podjętym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylono postanowienie organu I instancji w części dotyczącej nakazu przedłożenia projektu budowlanego powykonawczego oraz w tym zakresie nałożono na "A" Sp. z o.o. jako inwestora i właściciela terenu, obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót, związanych z przebudową przedmiotowego budynku oficyny, zaś w pozostałym zakresie utrzymano rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w niniejszej sprawie prawidłowo wdrożono tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, bowiem wykonane roboty stanowiły przebudowę, a nie – remont z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdyż nie doszło do odtworzenia stanu pierwotnego. Organ II instancji nie dał wiary wyjaśnieniom inwestora, że powiększenie otworów okiennych miało wyłącznie charakter tymczasowy, gdyż przeczy temu dokumentacja zdjęciowa, z której wynika, że w części samowolnie powiększonych otworów wstawiono nowe okna (drzwi) balkonowe z PCV, a nie - dokonano prowizorycznego zabezpieczenia. Zgłoszona wymiana drzwi i okien, nie może być tożsama ze zmianą wielkości otworów, lecz należy ją uznać jedynie za wymianę stolarki. Jednakże zdaniem organu II instancji, wadliwie organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia projektu powykonawczego, jako że przepis art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego może stanowić wyłącznie podstawę żądania przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót lub ich oceny technicznej. Nadto, organ odwoławczy uznał, że kwestia krawężników i realizacji utwardzenia terenu, stanowi część tego samego zamierzenia inwestycyjnego związanego z przebudową budynku, zaś ewentualne nakazy winny rozciągać się na całość wykonywanych robót. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. zakwestionowała postępowanie organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy postanowienie organu I instancji z powodu nieuwzględnienia zarzutu co do zaniedbań Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w B., dotyczącego nieujęcia w decyzji zakresu przyszłych robót skutecznie zgłoszonych, a nieuwzględnionych przez organy orzekające oraz nałożenia obowiązku wykonania projektu i uzgodnień, dotyczących tymczasowego wjazdu na budowę. Skarżąca wskazała na niejasność nałożonego w tym względzie obowiązku, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, montaż krawężników nie wymaga zgłoszenia, a krawężniki nie ograniczają prawa służebności i zostały zamontowane celem zabezpieczenia muru dzielącego nieruchomości i ochrony nasadzonej zieleni przed dewastacją. Skarżąca ponowiła argumentację, że zgłoszenie obejmowało pełny zakres robót budowlanych, a wykonanie robót nastąpiło po uprawomocnieniu się wniosku, do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu mimo, że powinien mu być znany stan rewitalizowanej nieruchomości, która pochodzi z zasobów Urzędu Gminy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Pismem z dnia 15 września 2015 r. skarżąca Spółka poinformowała o wykonaniu obowiązku w zakresie przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, zważył co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Aczkolwiek skarżąca jako przedmiot skargi wskazała jedynie część rozstrzygnięcia organu II instancji, a mianowicie w zakresie utrzymania w mocy postanowienia PINB, kontroli sądowej musiał podlegać zaskarżony akt w całości z uwagi na fakt, że stanowi on integralną całość (jego składniki są nierozerwalne). Zasadnie skarżąca zarzuciła niejasność orzeczenia w zakresie rozstrzygającym o wstrzymaniu robót budowlanych i nakładającym obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej co do wykonanych krawężników betonowych wzdłuż istniejącego muru. Do tego zakresu robót organ odwoławczy w istocie się nie odniósł, nie rozważając ustawowych przesłanek do ich wstrzymania i nałożenia obowiązków w trybie art. 50 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej. Organy nadzoru budowlanego nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych, z których wynikałoby, że skarżąca zrealizowała przedmiotowe krawężniki jako element utwardzenia terenu działki budowlanej bez wymaganego zgłoszenia i aby roboty w tym zakresie były w toku w dacie orzekania przez organ I instancji. Wręcz przeciwnie, organ I instancji stwierdził, że krawężniki zostały już zamontowane jako wygrodzenie pasa zieleni. Sam fakt wykonania krawężników nie podlegał w takim przypadku reglamentacji Prawa budowlanego w świetle art. 28 i art. 29 tej ustawy. W szczególności, nie jest to przypadek utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy. W żadnym też przypadku po wykonaniu robót nie może dojść do wydania postanowienia o ich wstrzymaniu w trybie art. 50 ust. 1 ustawy. Regulacja ta dotyczy jedynie robót w toku. O ile można zaś podzielić pogląd organów administracji o prowadzeniu robót, związanych z budynkiem oficyny, to wykonanie krawężników nie ma żadnego związku prawnego z przebudową budynku. Możliwe jest co prawda prowadzenie jednego postępowania co do różnych robót, podlegających temu samemu reżimowi prawnemu, lecz postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót, może dotyczyć jedynie robót jeszcze prowadzonych, a nie – już zrealizowanych. Skoro zaś przedmiotowe krawężniki zostały już zamontowane, a organy nie ustaliły, że stanowiły one element trwających robót, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, brak było podstaw prawnych do ich wstrzymania i nałożenia obowiązków w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zatem skarga w zakresie, dotyczącym wykonania przez skarżącą krawężników, musiała odnieść skutek poprzez uchylenie w tych częściach postanowień organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ). Jednocześnie działając na podstawie art. 145 § 2 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.), sąd administracyjny umorzył w tym zakresie postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, skoro nie jest możliwe wstrzymanie robót już wykonanych. Nie oznacza to jednak przeszkody prawnej do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego po stwierdzeniu podjęcia robót, polegających na utwardzeniu terenu, którego elementem staną się przedmiotowe krawężniki. Wobec częściowego uwzględnienia skargi należało orzec z urzędu o zasądzeniu na rzecz skarżącej połowy wpisu sądowego w kwocie 50 zł (art. 200, art. 206 i art. 210 § 2 ustawy). W pozostałym zakresie skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wstrzymania robóŧ, związanych z przebudową budynku oficyny i nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej z mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Niejasność i nieprecyzyjność postanowienia, co zarzuca skarżąca, dotyczy jedynie aktu I instancji i odnosi się do wykonanych krawężników, a nie samych robót, polegających na powiększeniu istniejących otworów okiennych i ich zmianie na okna balkonowe, wzmocnieniu ścian budynku balkonami żelbetowymi, montażu nowych nadproży i realizacji nowych instalacji. Niewątpliwie roboty te w dacie orzekania przez organ I instancji nie zostały zakończone, zatem zachodziły przesłanki do ich wstrzymania z mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i nałożenia obowiązków z ust. 3 tego przepisu. Organy nadzoru budowlanego dokonały też prawidłowej kwalifikacji tych robót jako stanowiących przebudowę obiektu budowlanego z art. 3 pkt 7a ustawy, a nie – remont (pkt 8). Organ odwoławczy należycie uzasadnił w tym zakresie rozstrzygnięcie, zaś wywód prawny organu zasługuje w pełni na aprobatę. Zgłoszenie robót budowlanych z dnia [...]r. wraz z pismem uzupełniającym z [...] r., obejmuje jedynie roboty w zakresie wymiany tynków, okien i instalacji, a więc polegających na wymianie tych elementów, a nie zrealizowaniu ich w innym miejscu, bądź o innych rozmiarach i wymiarach, a więc nie stanowiących odtworzenia stanu pierwotnego z użyciem nowych materiałów. Dla legalności procesu inwestycyjnego nie miał zatem znaczenia fakt, że inwestor działając w nieświadomości prawnej dokonał ich nieprecyzyjnego opisu w dokonanym zgłoszeniu. Bez prawnego znaczenia jest też fakt, że organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wezwał do uzupełnienia braków zgłoszenia i nie wniósł sprzeciwu wobec zamiaru ich wykonania. Ewentualne zaniedbania tego organu nie stanowią przeszkody prawnej do ingerencji w proces budowlany przez organy nadzoru budowlanego, jako że milcząca aprobata, nie mająca charakteru decyzji administracyjnej, nie chroni inwestora. Inną sprawą jest możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od organu administracji architektoniczno – budowlanej. Kwestia ta nie ma jednak wpływu na ocenę działania organów nadzoru budowlanego. Prowadzone przez skarżącą roboty stanowiły przebudowę i nie były zwolnione od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Wykraczały też poza zakres robót zgłoszonych. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, zaś organ odwoławczy zasadnie skorygował nałożony obowiązek. Zaskarżone postanowienie, w części odnoszącej się do robót, polegających na przebudowie budynku oficyny, nie narusza zakresu prawa materialnego, ani też nie uchybia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadniał przepis art. 119 pkt 3 tej ustawy. im